"Vi er bedre rustede til den næste storm"

Interview med Danièle Nouy, formand for ECB's tilsynsråd, Supervision Newsletter, 14. november 2018

Ifølge Danièle Nouy er det europæiske banktilsyn bedre rustet til den næste krise, og bankerne er blevet mere robuste siden Lehman Brothers' konkurs. Danièle Nouy, hvis femårige embedsperiode som formand for ECB's tilsynsråd slutter ved årets udgang, opfordrer dog stadig Europa til at gøre mere for bankunionen og banksektoren til at øge konsolideringen og rentabiliteten.

Ti år efter Lehman Brothers, fem år i spidsen af ECB Banktilsyn, fire år efter oprettelsen af Den Fælles Tilsynsmekanisme (SSM). Hvor står vi nu med hensyn til bedre og sikrere banker i Europa?

Bankerne er helt bestemt blevet både sikrere og sundere i løbet af de seneste ti år. De har større kapitalbeholdninger end før krisen, og kapitalbeholdningerne er af en bedre kvalitet. CET1-kapitalprocenten var for et konstant udsnit af signifikante institutter på 13,8 pct. ved udgangen af 2. kvartal 2018, altså efter at bankerne havde "brugt" en del af deres kapitalbuffere til at rydde op i balancen. På grund af nye regler, som fx likviditetsdækningsgraden og net stable funding ratio, er bankernes finansierings- og likviditetsforhold også blevet forbedret.

Så bankerne er bedre rustede til at håndtere eventuelle stød, som kan ramme dem i fremtiden. Nogle af dem kæmper stadig med eftervirkningerne af krisen, men de gør fremskridt. De misligholdte lån er faldet med omkring 30 pct. i løbet af de seneste fire år, fra ca. 1 billion euro i 2014 til 680 milliarder euro.

Alt dette har gjort banksektoren mere robust. Vi bliver dog nødt til at fortsætte vores bestræbelser, hvis vi vil sikre, at bankerne ikke bliver konfronteret med den næste krise, mens de stadig føler eftervirkningerne af den forrige. Det ville være naivt at antage, at der aldrig kommer en ny krise igen. Derfor er vi nødt til at være parate. Og vi er parate. Der er blevet etableret en ny EU-ramme for krisestyring og håndtering af nødlidende banker. Det gør det muligt for os at håndtere potentielle kriser på en effektiv og koordineret måde i samarbejde med Den Fælles Afviklingsinstans og Europa-Kommissionen.

Hvad anser du for at være det europæiske tilsyns største resultat indtil videre, og hvor mener du, at der stadig er plads til forbedringer?

Det første, der falder mig ind, er, at det europæiske banktilsyn blev opbygget meget hurtigt. Beslutningen om at oprette tilsynet blev truffet i juni 2012 og bare to år senere, var det fuldt funktionsdygtigt. På meget kort tid fik vi ansat folk fra hele Europa, udarbejdet grundprincipperne for tilsynet og etableret de nødvendige processer. I mine øjne var det virkelig en stor bedrift.

I løbet af de seneste fire år har vi etableret et retfærdigt og konsekvent tilsyn i hele euroområdet. Dermed har vi bidraget til en væsentlig mindskelse af risiciene i banksektoren. Jeg har allerede nævnt det arbejde, vi har gjort med hensyn til misligholdte lån, og jeg kunne tilføje mange andre områder: den målrettede gennemgang af interne modeller, vores arbejde inden for governance og vores stresstest for bare at nævne nogle enkelte.

Men det er selvfølgelig ikke alt. Vi har skabt lige vilkår for bankerne, og det skyldes ikke kun, at vi anvender samme høje tilsynstandarder i hele euroområdet. Vi har også bidraget til en harmonisering af den gældende lovgivning på området. Som tilsynsmyndighed har vi dog begrænsede beføjelser på dette område. Det er de lovgivende myndigheders opgave at harmonisere reglerne. Og de har stadig et stykke arbejde, der skal gøres: Et europæisk banktilsyn har brug for europæiske regler.

Nogle gang ser det ud, som om tilsynsmyndighederne ikke kan beslutte sig, når de fortæller bankerne, at de skal finde måder at blive rentable på uden at tage for store risici, og at de skal konsolidere sig, men ikke må blive too-big-to-fail. Hvilke grundlæggende overvejelser gør tilsynsmyndighederne sig, når de ser på bankerne?

Overordnet set skal bankerne have sikre og sunde forretningsmodeller, så de kan hjælpe europæiske selskaber, små og mellemstore virksomheder og husholdninger. Og det betyder holdbare og dermed rentable forretningsmodeller. Et antal europæiske banker tjener ikke til kapitalomkostningerne. Det er ikke holdbart i det lange løb. Hvis bankerne ikke skaber fortjeneste, kan de ikke opbygge de nødvendige kapitalbuffere, og det kan igen få dem til at tage for store risici.

Så det er i sidste ende et spørgsmål om balance. Banker skal være rentable, og de kan ikke generere et overskud, hvis de ikke tager en risiko. Det ligger i sagens natur, at banker skal tage en risiko. Det er vigtigt, at banker er i stand til at identificere, styre og nedbringe denne risiko på den rigtige måde. "For stor risiko" er den risiko, der overstiger bankernes evne til at styre og dække deres risiko. Hvordan bankerne styrer deres risiko, er altså et spørgsmål, som tilsynsmyndigheder undersøger særligt nøje.

Hvad angår konsolideringen i den europæiske banksektor, ville et større marked, hvor bankerne har mulighed for at konsolidere sig på tværs af grænser, bidrage til at få banksektoren i form igen. Samtidig kan et sundt grænseoverskridende bankmarked bidrage til at decentralisere risici på tværs af banksektoren, hvorved risikoen for et systemisk sammenbrud reduceres. Lovgivningen er selvfølgelig også blevet forbedret på dette område. De lovgivende myndigheder har opstillet regler, herunder ekstra "gone-concern"-kapitalkrav for systemiske banker, minimumskrav til nedskrivningsrelevante passiver (MREL) og krav til den samlede tabsabsorberingsevne (TLAC). Hertil kommer, at der nu er procedurer, som bør muliggøre sammenbrud af selv store banker på en mere velordnet måde.

Du har mange gange understreget, at det ikke er målsætningen med banktilsyn at "redde" alle banker, og at der altid vil være banker, der bliver nødlidende. Hvad er ECB Banktilsyns egen tilgang til risikostyring – dets risikovillighed med andre ord?

Vores mål er et robust og velfungerende bankmarked. Og for at et marked kan være velfungerende, skal det være muligt for banker at blive nødlidende. Hvis denne trussel ikke fandtes, ville der ikke længere være nogen konkurrence, markedsudviklingen ville stoppe, og fremskridtet gå i stå. Det er ikke muligt at gennemføre en politik, som sigter mod, at banker ikke kan blive nødlidende, og den er heller ikke ønskværdig. Så når det virkelig gælder, er vi parate til at acceptere det uundgåelige og erklære en bank "nødlidende eller forventeligt nødlidende".

Vi hverken kan eller vil forhindre banker i at blive nødlidende for enhver pris. I stedet reducerer vi risikoen for, at de bliver nødlidende, og dæmper effekten heraf. Derfor er vores tilsyn med bankerne uafhængigt, fremadrettet og risikobaseret. Samtidig arbejder vi tæt sammen med Den Fælles Afviklingsinstans om at være bedre forberedt i situationer, hvor banker bliver nødlidende. Vi kræver også, at bankerne udarbejder genopretnings- og afviklingsplaner, og at disse er rimelige og meningsfyldte.

Banco Popular Español, Veneto Banca og Banca Popolare di Vicenza... Er de i dine øjne fejlslagne eksempler på ECB's banktilsyn? Hvorfor blev deres problemer ikke påvist i den omfattende vurdering i 2014, hvor det kunne have været billigere at finde en løsning?

Nu var det sådan, at disse banker lige fra starten blev identificeret som meget svage. Da vi overtog tilsynet, foretog vi en grundig vurdering af deres svagheder, og vi bad dem om at træffe foranstaltninger, som kunne bringe dem tilbage på en holdbar kurs. Men de traf ikke de nødvendige foranstaltninger, eller de gjorde for lidt, for sent. Så deres situation forværredes. Derfor var den eneste mulighed til sidst at erklære dem nødlidende eller forventeligt nødlidende.

Kravene om egentlige paneuropæiske banker bliver stadig større, ikke mindst for at begrænse de globale investeringsbankers indflydelse. Hvordan kan man efter din opfattelse opnå dette?

Som nævnt er der stadig et antal banker i Europa, der ikke tjener nok til at dække kapitalomkostningerne. Det kan måske gå i et stykke tid, men ikke for evigt – det er helt enkelt ikke holdbart. Der er mange grunde til den manglende rentabilitet. En af dem er overskudskapaciteten, for så vidt angår udbuddet af banktjenester i Europa. En mulighed for at forbedre rentabiliteten er, at der sker en vis konsolidering på nationalt eller europæisk plan.

Takket være bankunionen har bankerne nu flere muligheder for at fusionere. Udvalget af potentielle partnere er blevet større. Så vi vil nok se flere grænseoverskridende fusioner i fremtiden. Dette vil ikke blot være med til at gøre sektoren mere "lean". Det vil også bidrage til at udbygge den finansielle integration i Europa.

Det er dog ikke tilsynsmyndighedernes ansvar at beslutte, hvilke fusioner der er ønskværdige, og hvilke der ikke er det. Det er bankernes og markedsdeltagernes rolle. Vores rolle er derimod at udfordre de fusionerende bankers forventninger, at sikre, at den nye enheds forretningsmodel bygger på et solidt fundament og et troværdigt scenarie, og – om fornødent – at opstille bestemte betingelser, når tilladelsen gives. Det er i denne sammenhæng meget nyttigt, at der nu føres tilsyn med bankerne på samme måde i hele euroområdet. Mindre fragmentation og mere harmoniserede retlige rammer ville også fremme udviklingen af europæiske grænseoverskridende bankkoncerner.

Efter at have arbejdet i et fællesskab med 19 nationale myndigheder, der hver især har deres egen historie, erfaring, viden og ekspertise, hvor ser du de største fordele og de største udfordringer?

Der er selvfølgelig mange udfordringer, lige fra manglen på harmoniserede retlige rammer til det at arbejde sammen på forskellige sprog og med forskellige kulturer. Det kræver stor målrettethed og indsats at samle tilsynsmyndigheder fra 19 lande og 26 nationale myndigheder. Men det er fascinerende at se, hvordan folk fra hele Europa kan arbejde sammen, og hvordan de kan forbedre tilsynet ved at identificere og anvende den bedste tilsynspraksis og ved at lære af hinanden og fremme en fælles europæisk kultur.

Der er også mange fordele ved at arbejde sammen på denne måde, og det er helt sikkert umagen værd. Et europæisk tilsynsteam kan opnå meget større resultater end et rent nationalt. Forskellige synsvinkler hjælper med at finde bedre løsninger. Og de bidrager til at imødegå nationale præferencer, der ofte står i vejen for et godt tilsyn. Det europæiske banktilsyn gør det muligt at føre tilsyn med bankerne i euroområdet på samme strenge, men retfærdige måde. I sidste ende er vi stærkere sammen og både banker og tilsynsmyndigheder vil være bedre rustede til den næste storm.

Hvad mangles der nu først og fremmest for at fuldføre bankunionen? Og hvad betyder en stærk bankunion for Europa efter din opfattelse?

For at tage det andet spørgsmål først er det ret logisk. En stærk bankunion betyder mere sikre og solide banker, som bedre kan støtte europæiske virksomheder og husholdninger på en pålidelig måde. Det er et vigtigt bidrag til en sund økonomi.

Og det er belønningen. Men bankunionen skal først færdiggøres, før vi kan høste fordelene. Jeg har allerede nævnt, at regelsættet for bankerne skal gøres til et egentligt europæisk regelsæt. En fragmenteret lovramme kan ikke understøtte en ægte bankunion. Vi ser også mange tilfælde af "ringfencing", som fragmenterer markedet. Der er altså stadig nogle "hegn", der skal rives ned. Jeg tænker her på fx hindringer for anvendelsen af grænseoverskridende undtagelser for kapital, likviditet og store eksponeringer.

Hertil kommer, at der er behov for solidaritet i form af en europæisk indskudsgarantiordning. SSM har reduceret risikoniveauet i euroområdets banker betydeligt, så nu er tiden inde til at tage det næste skridt. Samtidig er vi også nødt til at indføre en europæisk bagstopper for den Fælles Afviklingsfond.

Hvad er din største bekymring med hensyn til Europas institutionelle rammer?

Ambition og tempo er altafgørende. Min største bekymring er, at Europa måske gør for lidt, og for sent, for at færdiggøre bankunionen. Erindringen om krisen blegner, nationale interesser bliver måske vigtigere, og viljen til at gå i gang med europæiske reformer er måske ved at aftage. Det kan sagtens give problemer i fremtiden. De europæiske lovgivere var meget modige og gjorde det helt rigtige, da de besluttede at tage det store skridt og gå fra et nationalt til et europæisk banktilsyn. Men vi må ikke stoppe nu, hvor vi kun er kommet halvvejs. Det er ikke et godt sted at befinde sig, når den næste storm sætter ind. Vi er nødt til at komme helt i mål. Hvis vi fortsætter, vil det sandsynligvis betyde lavere omkostninger i krisetider og større fordele i gode tider.

Et sidste spørgsmål: Hvor ser du det europæiske banktilsyn om fem år?

Det europæiske banktilsyn er kommet langt, siden det blev oprettet i 2014. Selvom vi startede helt fra bunden, har vi oprettet en velfungerende tilsynsmekanisme. Men efter blot fire år er der naturligvis stadig ting, som kan forbedres. Vi skal forbedre den måde, vi træffer beslutninger på. En reel delegering af beføjelser, som er indarbejdet i SSM-rammen, ville være en stor hjælp. Vi er også nødt til at forenkle processerne yderligere – ikke mindst for at undgå, at de nationale tilsynsmyndigheder og ECB laver dobbeltarbejde. Vi skal fremme udvekslingen af oplysninger og erfaringer mellem de nationale tilsynsmyndigheder og ECB. Og mere generelt skal vi blive fuldstændig bevidste om, at banktilsynsmyndighederne i euroområdet nu har et europæisk mandat, uanset om de arbejder i Paris, Frankfurt, Bruxelles eller Madrid.