Prefácio de Mario Draghi, Presidente do Banco Central Europeu

A crise financeira começou há dez anos, provocando instabilidade económica, social e financeira generalizada. Quedas abruptas do produto, do emprego e do crédito à economia, juntamente com a fragmentação do sistema financeiro em função das fronteiras nacionais, afetaram a área do euro durante vários anos. A estabilidade do sistema bancário estava em perigo e muitos duvidavam da sobrevivência do euro.

A crise revelou diversas deficiências institucionais na área do euro, em particular a ausência de um mercado bancário integrado – cujos pilares são uma única autoridade de supervisão, uma única autoridade de resolução com um único fundo de resolução e um único sistema europeu de seguro de depósitos. Como parte da reação à turbulência em 2012, os decisores de políticas criaram uma autoridade de supervisão única, albergada pelo Banco Central Europeu (BCE). Num breve período de dois anos, com a participação das autoridades nacionais competentes (ANC), foi estabelecida a supervisão bancária europeia.

Atualmente, a economia da área do euro regista uma expansão há quase cinco anos, e o crescimento é generalizado no conjunto dos países e setores. A política monetária do BCE foi o principal fator impulsionador da recuperação, tendo as medidas de política monetária sido complementadas, em aspetos importantes, pela supervisão bancária a nível da área do euro.

Em primeiro lugar, a supervisão bancária integrada contribuiu para tornar as instituições de crédito mais fortes, o que ajudou a superar a fragmentação financeira, a melhorar a transmissão da política monetária e a restabelecer a disponibilização de crédito às famílias e às empresas. As taxas de juro ativas na área do euro convergiram para mínimos históricos.

Em segundo lugar, ao exigir que as instituições de crédito detenham capital adequado e encontrem um equilíbrio sustentável entre risco e retorno, a supervisão bancária europeia tem constituído a primeira linha de defesa contra os riscos para a estabilidade financeira com origem no setor bancário. Tal permitiu à política monetária assegurar a estabilidade de preços, apesar de a orientação da política monetária ter de permanecer acomodatícia durante um período alargado, porque os riscos para a estabilidade financeira foram, e estão a ser, contidos através de uma supervisão eficaz.

Em 2018, as instituições de crédito continuam a ser confrontadas com alguns desafios fundamentais. Estes incluem o saneamento de balanços e a redução de posições em risco de longa duração com origem, em larga escala, na crise financeira – por exemplo, posições sobre determinados produtos financeiros não transacionáveis – e na grande recessão subsequente, de que são exemplo os créditos não produtivos (non-performing loans – NPL). Compreendem também a necessidade de as instituições de crédito adaptarem os respetivos modelos de negócio aos novos desafios tecnológicos, bem como darem resposta às questões da sobrecapacidade e dos custos elevados. Estes desafios têm de continuar a ser uma prioridade para as instituições de crédito que pretendam ser fortes e servir a economia da área do euro.

Entrevista introdutória com Danièle Nouy, Presidente do Conselho de Supervisão

Passaram quase dez anos desde a falência do banco de investimento Lehman Brothers e o início da crise financeira. O sistema financeiro tornou-se mais seguro desde então?

A crise financeira mundial desencadeou indubitavelmente muitas alterações. Na esfera internacional, acabámos de finalizar uma reforma regulamentar abrangente – o Acordo de Basileia III. As regras para as instituições de crédito passaram a ser mais rigorosas e foram colmatadas lacunas no quadro regulamentar. Na esfera europeia, começámos a construir uma união bancária. Presentemente, a união bancária assenta em dois pilares: a supervisão bancária europeia e a resolução bancária europeia. Em conjunto, ambas ajudam a melhorar a supervisão das instituições de crédito na Europa e a lidar com crises de uma forma mais eficaz. De um modo geral, é correto afirmar que a atual arquitetura do sistema financeiro foi, em grande medida, moldada pela crise, sendo muito mais estável do que a anterior. Portanto, sim, o sistema financeiro tornou-se mais seguro.

E as instituições de crédito? Aprenderam a lição?

Bem, espero que sim. No fim de contas, uma das causas profundas da crise foi uma cultura que dava prioridade aos ganhos de curto prazo em detrimento da sustentabilidade a longo prazo e que, frequentemente, negligenciava o impacto, na economia e nos contribuintes, da atuação das instituições de crédito. Essa cultura precisa de mudar, e a mudança tem de vir das instituições de crédito, embora as autoridades de regulamentação precisem de assegurar que os incentivos estão, e permanecem, harmonizados.

Que incentivos tem em mente?

O facto de as instituições de crédito poderem agora falir de forma ordenada deverá, acima de tudo, redirecioná-las para a sustentabilidade. Os resgates estatais devem pertencer ao passado. Na Europa, o Mecanismo Único de Resolução (MUR) desempenha um papel central neste aspeto. Passou o seu primeiro teste em 2017, quando três instituições de crédito de grande dimensão faliram e foram objeto de resolução ou liquidação. A mensagem é clara: as instituições de crédito têm agora de enfrentar as consequências do seu comportamento. Se atuarem de forma imprudente, poderão ir à falência.

O perigo da falência leva assim as instituições de crédito a começarem a dar resposta a todos os desafios que enfrentam?

Sim, sem dúvida. As instituições de crédito fizeram grandes progressos desde a crise, mas ainda restam desafios por superar. E agora é a altura certa para o fazer. As condições são ideais por quatro motivos. Primeiro, a economia da área do euro apresenta um bom desempenho. Segundo, as novas tecnologias poderão ser um desafio, mas também oferecem às instituições de crédito novas oportunidades para ganharem dinheiro e permanecerem rentáveis. Terceiro, com a finalização do Acordo de Basileia III, está garantida a certeza regulamentar. E, quarto, com a supervisão bancária plenamente estabelecida, está assegurada a certeza em termos de supervisão. As instituições de crédito sabem como trabalhamos e o que podem esperar de nós.

A rentabilidade é um grande desafio para as instituições de crédito, não é verdade?

Com efeito. A rentabilidade é o principal desafio para as instituições de crédito na área do euro. Várias continuam a não ganhar o suficiente para cobrir os custos de capital e, no longo prazo, essa situação é insustentável. Apesar de isso ser um problema para as próprias instituições de crédito, é também uma questão que nos preocupa enquanto autoridade de supervisão. As instituições não rentáveis não podem apoiar o crescimento económico e constituir reservas de capital. Ao mesmo tempo, podem lançar-se numa procura de rentabilidade passível de aumentar os riscos. Assim, como autoridade de supervisão, estamos preocupados com a falta de rentabilidade do setor bancário da área do euro.

Que passos devem as instituições de crédito dar para aumentar a rentabilidade?

Essa é uma questão mais difícil, pois cada instituição de crédito é diferente e cada uma precisa de ter a sua própria estratégia. O ponto de partida para cada instituição de crédito, sem exceção, consiste em ter uma estratégia e segui-la. Neste aspeto, entra em jogo o conceito de “orientação estratégica”. Em poucas palavras, este conceito refere-se à capacidade do órgão de administração de uma instituição de crédito para traçar o rumo no sentido de serem alcançados os objetivos de longo prazo da instituição. Requer processos sólidos e boa governação, incluindo gestão do risco. Quando reunidas estas condições, o órgão de administração tem, em qualquer momento, uma boa perspetiva geral e um bom conhecimento da organização no seu todo, podendo alterar rapidamente o rumo, se for necessário. De um modo geral, quanto melhor for a “orientação estratégica” das instituições de crédito, maior êxito terão. A um nível mais prático, as instituições de crédito devem ponderar a diversificação das suas fontes de rendimento, por exemplo recorrendo às novas tecnologias. Para as instituições de grande dimensão da área do euro, mais de metade dos proveitos de exploração consistem na margem financeira, o que, atendendo aos mínimos históricos das taxas de juro, é necessário melhorar. As instituições de crédito poderiam, por exemplo, tentar aumentar as comissões recebidas e outros proveitos bancários. Muitas instituições indicaram que, com efeito, planeiam fazê-lo. No entanto, como disse, cada instituição de crédito é diferente e cada uma precisa de encontrar uma solução própria. Em termos mais gerais, o setor bancário europeu necessita de prosseguir a consolidação.

E os custos? Não seria a redução dos custos outra forma de aumentar os lucros?

É verdade que existe margem para reduzir os custos. Veja-se as grandes redes de filiais: será que continuam a ser necessárias na era da banca digital? A redução dos custos pode fazer parte da estratégia de uma instituição de crédito para se tornar mais rentável. Importa, porém, fazer uma ressalva: as instituições de crédito não devem proceder a cortes nos domínios errados. Reduzir o número de pessoal afeto a áreas como a gestão do risco? Não é uma boa ideia. Poupar nos serviços de tecnologias de informação? Também não é uma boa ideia. No geral, as instituições de crédito têm de poupar no que não é crucial para o seu êxito e estabilidade futuros.

Os créditos não produtivos afetam a rentabilidade?

Sim, e muito. Os créditos não produtivos ou “NPL” (do inglês non-performing loans) reduzem os lucros e desviam recursos que poderiam ser utilizados de forma mais eficiente. Dado que os NPL na área do euro ascendem a quase €800 mil milhões, constituem um problema grave que precisa de ser resolvido. Uma boa notícia neste aspeto é que as instituições de crédito estão a fazer progressos: desde inícios de 2015, os NPL diminuíram cerca de €200 mil milhões. Isso é encorajador, mas não o suficiente.

Que medidas importantes foram adotadas pela supervisão bancária europeia para ajudar a resolver o problema dos NPL?

Os NPL são uma das nossas principais prioridades. Em princípios de 2017, publicámos orientações dirigidas às instituições de crédito sobre como lidar com níveis elevados de NPL. Utilizando essas orientações como ponto de referência, examinámos os planos das próprias instituições de crédito para lidar com os NPL. Em 2018, continuaremos a acompanhar de perto a forma como esses planos estão a ser executados.

Contudo, as instituições de crédito não têm apenas de eliminar os atuais NPL, têm também de lidar com potenciais novos NPL. Assim, no final de 2017, publicámos um projeto de adenda às nossas orientações. A adenda descreve a forma como esperamos que as instituições de crédito determinem as provisões prudenciais para novos NPL, sendo essas expetativas não vinculativas, obviamente. Este é o ponto de partida do diálogo em matéria de supervisão que integrará a nossa abordagem entidade a entidade. O projeto de adenda foi objeto de consulta pública, e a versão final foi publicada em março de 2018.

Portanto, as instituições de crédito ainda precisam de sanear os balanços.

Sim, o atual período favorável não vai durar para sempre, pelo que as instituições de crédito devem aproveitá-lo ao máximo, enquanto podem. Quando entrarmos num período de abrandamento, será muito mais difícil reduzir os NPL. No geral, balanços saneados são fulcrais para a rentabilidade no curto e no médio prazo. Neste contexto, o teste de esforço a conduzir pela Autoridade Bancária Europeia (European Banking Authority – EBA) em 2018 será um momento da verdade para as instituições de crédito. Ajudará a avaliar o quão resilientes serão quando a situação se tornar mais difícil.

Além da rentabilidade baixa e dos NPL, que outros aspetos tem a supervisão bancária europeia de monitorizar?

Muitos. Estamos, por exemplo, a analisar a fundo os modelos internos utilizados pelas instituições de crédito para determinar os ponderadores de risco dos seus ativos. Tal é extremamente pertinente para o cálculo dos requisitos de fundos próprios e, por conseguinte, para a resiliência das instituições de crédito. A fim de assegurar que os modelos produzam resultados adequados, estamos a conduzir uma análise específica dos modelos internos – a designada “TRIM” (do inglês Targeted Review of Internal Models). Essa análise tem três objetivos: em primeiro lugar, garantir que os modelos utilizados pelas instituições de crédito são compatíveis com as normas regulamentares; em segundo lugar, harmonizar a forma como as autoridades de supervisão tratam os modelos internos; e, em terceiro lugar, assegurar que os ponderadores de risco calculados usando os modelos internos têm por base riscos efetivos e não escolhas de modelização. A TRIM ajudará a reforçar a confiança nos modelos internos, na adequação do capital e, consequentemente, na resiliência das instituições de crédito.

A análise específica dos modelos internos também está relacionada com o Acordo de Basileia III e o muito discutido output floor (ou seja, os limites mínimos para os resultados fornecidos pelos modelos internos)?

Existe de facto uma ligação. Regra geral, Basileia III procura preservar requisitos de fundos próprios baseados no risco. Isso faz todo o sentido, dado que requisitos de fundos próprios baseados no risco são eficientes e impelem as instituições de crédito a definir, mensurar e gerir cuidadosamente os seus riscos. Neste contexto, os modelos internos são cruciais. Se não funcionarem corretamente, as instituições de crédito poderão terminar subcapitalizadas e vulneráveis. Como acabei de referir, a TRIM visa assegurar que os modelos internos funcionem corretamente. Fá-lo, por assim dizer, da base para o topo, mediante uma avaliação dos modelos em si. Simultaneamente, Basileia III introduz algumas salvaguardas ditadas do topo para a base, tais como os limites mínimos para os resultados fornecidos pelos modelos internos que referiu. Garante que os ponderadores de risco calculados com recurso a modelos internos não sejam inferiores a determinado nível. Nessa medida, tal como a TRIM, os limites mínimos para os resultados fornecidos pelos modelos internos ajudam a tornar credíveis os requisitos de fundos próprios baseados no risco, o que é do maior interesse das instituições de crédito.

Passando de Basileia ao Reino Unido: como é que a supervisão bancária europeia se está a preparar para o Brexit?

Bem, o Brexit irá, sem dúvida, transformar o panorama bancário europeu, afetando instituições de crédito em ambos os lados do Canal. A principal preocupação dessas instituições consiste em manter o acesso recíproco aos respetivos mercados. Para tal, poderão ter de proceder a alterações organizacionais profundas, as quais precisam, evidentemente, de ser preparadas com bastante antecedência.

Por seu lado, as autoridades de supervisão também precisam de se preparar para o mundo pós-Brexit. Desenvolvemos um conjunto de bases de entendimento sobre os aspetos relevantes e demos a conhecer claramente o que esperamos das instituições de crédito que optem pela relocalização para a área do euro. Mantemos um contacto estreito com as entidades em causa através de vários canais, o que nos permite compreender melhor os seus planos e comunicar de forma clara as nossas expetativas.

As mudanças desencadeadas pelo Brexit vão, porém, além da relocalização de algumas instituições de crédito a operar no Reino Unido. Na qualidade de autoridade de supervisão, temos de refletir sobre os grupos bancários transfronteiras em geral: como podemos garantir que são bem supervisionados e que a sua resolução é possível? Tal afetará não apenas as instituições de crédito a operar do Reino Unido, mas também as que operaram de qualquer país terceiro, podendo afetar igualmente as instituições de crédito europeias ativas fora da União Europeia (UE).

Numa análise para além do Brexit, como vê a evolução da integração financeira na Europa?

É certo que o Brexit é uma história triste, mas é igualmente certo que a integração financeira na Europa irá continuar. O trabalho no domínio da união bancária europeia encontra-se numa fase muito avançada, e a ideia parece também interessar a países fora da área do euro – em particular a países escandinavos e da Europa de Leste. Para mim, isso é muito encorajador.

Contudo, a união bancária ainda precisa de ser finalizada, e o terceiro pilar que lhe falta é um sistema europeu de seguro de depósitos. Agora que a supervisão e a resolução bancárias foram transferidas para a esfera europeia, o mesmo deve ser feito no que respeita à proteção dos depósitos. Só então o controlo e a responsabilidade estarão alinhados. Na minha perspetiva, chegou o momento de dar novos passos no sentido do estabelecimento de um sistema europeu de seguro de depósitos.

Com o avanço da união bancária, as instituições de crédito deverão começar a colher os benefícios de um mercado alargado e integrado. Deverão começar a expandir-se a nível transfronteiras e formar um verdadeiro mercado bancário europeu, que financie de forma fiável e eficiente a economia europeia.

1 Contributo da supervisão para a estabilidade financeira

1.1 Instituições de crédito: principais riscos e desempenho geral

Principais riscos no setor bancário

O enquadramento económico em que as instituições de crédito da área do euro operam continuou a melhorar no passado ano, tendo algumas instituições conseguido gerar lucros significativos, se bem que outras ainda necessitem de recuperar. De um modo geral, as instituições de crédito realizaram bons progressos no reforço dos respetivos balanços e na abordagem aos créditos não produtivos (NPL). Simultaneamente, o trabalho com vista a completar a agenda regulamentar também progrediu, ajudando a atenuar a incerteza em termos de regulamentação.

Não obstante, persistem alguns riscos e, em geral, o mapa de riscos no âmbito do Mecanismo Único de Supervisão (MUS) (ver Gráfico 1) não mudou muito desde o início de 2017. Os três fatores de risco mais proeminentes, tanto no que toca a impacto como probabilidade potenciais, são i) o contexto de taxas de juro baixas e os seus efeitos adversos na rentabilidade das instituições de crédito; ii) os níveis persistentemente elevados de NPL em algumas regiões da área do euro; e iii) as incertezas geopolíticas. Os primeiros dois fatores de risco diminuíram um pouco desde 2016. Por seu turno, as incertezas geopolíticas intensificaram-se marcadamente, devido sobretudo às negociações em curso do acordo final sobre o Brexit e à incerteza política mundial mais geral (tendo, ao mesmo tempo, a incerteza política na UE diminuído ligeiramente após as eleições presidenciais francesas).

O período prolongado de taxas de juro baixas continua a representar um desafio para a rentabilidade das instituições de crédito. Embora as taxas de juro baixas reduzam os custos de financiamento e apoiem a economia, também comprimem a margem financeira e, por conseguinte, reduzem a rentabilidade das instituições de crédito. As instituições de crédito necessitam, portanto, de adaptar os modelos de negócio e as estruturas de custos. Paralelamente, as autoridades de supervisão têm de se assegurar que as instituições de crédito não assumem riscos excessivos para aumentar os lucros.

Níveis elevados de NPL constituem outra preocupação importante para um número considerável de instituições de crédito da área do euro. Em comparação com 2016, as instituições de crédito realizaram alguns progressos no tratamento dos NPL. Tal reflete-se na queda do rácio de NPL agregado de 6.5% no segundo trimestre de 2016 para 5.5% no segundo trimestre de 2017. No entanto, muitas instituições de crédito da área do euro ainda têm demasiados NPL nos balanços. É, por conseguinte, crucial que as instituições de crédito intensifiquem os esforços no sentido de definirem e implementarem estratégias de NPL ambiciosas e credíveis. Ao mesmo tempo, são necessárias novas reformas, com vista a eliminar os obstáculos estruturais à resolução dos NPL^[1].

A finalização e regularização do quadro regulamentar favorece a estabilidade do setor bancário no médio prazo. Todavia, a transição para o novo panorama regulamentar pode implicar custos e riscos no curto prazo para as instituições de crédito, incluindo o risco de não adaptação a tempo. Estes riscos diminuíram ligeiramente desde 2016, com a divulgação de mais pormenores sobre o formato final das várias iniciativas regulamentares, na sequência dos acordos alcançados em fóruns internacionais e europeus.

A sustentabilidade da dívida continua a ser uma preocupação para alguns Estados-Membros da UE, que permanecem vulneráveis a uma potencial reavaliação dos preços nos mercados obrigacionistas (também em virtude dos atuais níveis muito baixos dos prémios de risco). O risco soberano é especialmente pertinente no atual contexto de níveis de incerteza geopolítica elevados em termos históricos (para os quais o Brexit contribui). Potenciais alterações súbitas da apetência pelo risco nos mercados financeiros podem afetar as instituições de crédito por via da reavaliação dos ativos mensurados a preços de mercado e dos custos de financiamento.

Prioridades prudenciais no âmbito do MUS

As prioridades prudenciais no âmbito do MUS estabelecem os domínios sobre os quais incidirá a supervisão num determinado ano. Assentam numa avaliação dos principais riscos enfrentados pelas entidades supervisionadas, tendo em consideração a evolução mais recente a nível económico, regulamentar e prudencial. Objeto de análise numa base anual, as prioridades são um instrumento essencial para a coordenação das medidas de supervisão aplicadas às instituições de crédito de uma forma apropriadamente harmonizada, proporcional e eficiente, contribuindo, assim, para assegurar condições de igualdade e um impacto prudencial mais forte (ver Figura 1).

Resultado da análise da sensibilidade ao risco de taxa de juro da carteira bancária

O BCE monitoriza constantemente a sensibilidade das margens de taxa de juro das instituições de crédito a variações de taxa de juro. Num contexto de taxas de juro baixas, com impacto na rentabilidade do setor bancário, o BCE decidiu proceder, em 2017, a uma análise mais aprofundada das estratégias desenvolvidas pelas instituições de crédito para manter o nível das suas margens de taxa de juro em diversos cenários.

Consequentemente, no primeiro semestre de 2017, a Supervisão Bancária do BCE realizou uma análise da sensibilidade ao risco de taxa de juro da carteira bancária (interest rate risk in the banking book – IRRBB), o teste de esforço de 2017^[2]. Uma amostra de 111 entidades supervisionadas significativas foi avaliada com base em duas métricas complementares: i) variações da margem financeira (net interest income – NII) desencadeadas por movimentos das taxas de juro; e ii) variações do valor económico dos fundos próprios (economic value of equity – EVE)^[3] (ou seja, o valor atual da respetiva carteira bancária) desencadeadas por movimentos das taxas de juro. O objetivo do exercício era obter uma avaliação, da perspetiva da supervisão, das práticas de gestão do risco e tirar pleno partido da comparação dos resultados das várias entidades, às quais, foi solicitado, para o efeito, que simulassem o impacto de seis choques de taxa de juro hipotéticos, a par de uma evolução estilizada dos respetivos balanços^[4].

Os resultados revelam que, em média, as instituições de crédito estão perfeitamente aptas a lidar com variações de taxa de juro. Uma súbita deslocação para alta da estrutura de prazos das taxas de juro em +2% teria um impacto positivo agregado na margem financeira (+10.5% num horizonte de 3 anos, Gráfico 2) e um impacto negativo moderado no valor económico dos fundos próprios (-2.7% dos fundos próprios principais de nível 1 (Common Equity Tier 1 – CET1), Gráfico 3), sendo este último o resultado mais grave em termos do valor económico dos fundos próprios em todos os choques de taxa de juro considerados.

Contudo, os resultados do exercício não devem ser erroneamente interpretados como ausência de riscos, em particular porque tomam em conta as expetativas das instituições de crédito quanto ao comportamento dos clientes. A título de exemplo, as instituições de crédito podem modelizar depósitos sem prazo como responsabilidades de longo prazo a taxa fixa. Num período de subida das taxas de juro, uma reavaliação do preço destes depósitos mais rápida do que o esperado pela instituição pode resultar numa margem financeira menor do que o esperado. As instituições de crédito procedem a calibrações dos modelos de depósito principalmente em períodos de descida das taxas de juro. Assim, os modelos podem refletir apenas parcialmente a reação dos clientes a um aumento das taxas de juro. Além disso, constatou-se que, em alguns casos, as durações modelizadas dos principais depósitos eram surpreendentemente longas.

Os resultados revelam também que, nas suas carteiras bancárias, as instituições de crédito recorrem significativamente a derivados de taxa de juro. Em geral, as instituições de crédito utilizam derivados para a cobertura dos desfasamentos nos perfis de reavaliação de ativos e passivos. No entanto, algumas utilizam igualmente derivados de taxa de juro para atingir os seus objetivos em termos de perfil de taxa de juro. Em termos agregados, o impacto destas transações na sensibilidade do valor económico dos fundos próprios é limitado (+1.7% de fundos próprios principais de nível 1, sob o choque de uma deslocação paralela para alta). Contudo, este impacto limitado resulta, em grande parte, da compensação das posições em risco entre as instituições de crédito em que os derivados reduzem a duração dos ativos e aquelas em que aumentam essa duração (respetivamente, 55% e 45% da amostra).

Os resultados do exercício de 2017 foram integrados no processo de análise e avaliação para fins de supervisão (Supervisory Review and Evaluation Process – SREP). Em termos prospetivos, este exercício proporcionará informação valiosa para as discussões de caráter prudencial sobre o risco de taxa de juro da carteira bancária. O exercício pode servir como ponto de partida das análises de seguimento a realizar pelas equipas conjuntas de supervisão (ECS).

Desempenho geral das instituições significativas em 2017

Tendo 2016 sido um ano particularmente difícil para as instituições de crédito da área do euro, em 2017, a situação melhorou um pouco. Nos primeiros três trimestres de 2016, os resultados pré-imparidade das instituições significativas diminuíram 10% em comparação com os três primeiros trimestres de 2015. Nos primeiros nove meses de 2017, observou-se, então, uma recuperação dos resultados pré-imparidade (+2%). A par de uma forte diminuição da imparidade (‑14.9% em comparação com 2016, -35.2% em comparação com 2015), tal resultou numa melhoria relativa da rendibilidade dos capitais próprios (Return on Equity – RoE) anualizada das instituições significativas, que se situou, em média, em 7.0%, face a 5.4% em 2016 e 5.7% em 2015.

No entanto, a melhoria geral oculta diferenças consideráveis entre instituições. Cerca de uma dúzia de entidades ainda registam perdas, enquanto um grupo de, aproximadamente, duas dúzias atingiu uma rendibilidade dos capitais próprios média de cerca de 8% ou mais, nos últimos três anos. Contudo, o facto de muitas instituições de crédito de capital aberto ainda serem cotadas em bolsa a rácios de preço em relação ao valor contabilístico inferiores a 1 indica que são necessárias mais melhorias, com vista a responder às expetativas dos investidores.

A melhoria dos resultados pré-imparidade foi impulsionada por um aumento de 3.2% dos resultados de comissões recebidas e outros proveitos bancários e pelos resultados em operações financeiras, que subiram 62% em comparação com os primeiros três trimestres de 2016. Em contraste, a margem financeira continuou a diminuir, situando-se 1.9% abaixo do valor registado nos primeiros três trimestres de 2016, após uma descida de 0.9% nos primeiros três trimestres de 2015.

A diminuição da margem financeira entre o terceiro trimestre de 2015 e o terceiro trimestre de 2016 deveu-se, aparentemente, ao decréscimo das margens, uma vez que os volumes de crédito aumentaram 4.7%. Em contrapartida, os volumes de crédito diminuíram 2.1% entre o terceiro trimestre de 2016 e o terceiro trimestre de 2017, em especial no que respeita a empréstimos a instituições financeiras (empréstimos a instituições de crédito -11.8%, empréstimos a outras instituições financeiras -7.3%). Importa destacar que, não obstante esta tendência negativa, aproximadamente metade das instituições significativas conseguiram melhorar a margem financeira.

Os resultados positivos das instituições de crédito nos primeiros três trimestres de 2017 foram apoiados por despesas de exploração mais reduzidas, as quais se situam no nível mais baixo desde 2015. Estas baixaram 2.3% face aos primeiros nove meses de 2016 (-1.6%, em comparação com os primeiros nove meses de 2015), muito provavelmente graças às recentes medidas de restruturação tomadas por diversas instituições de crédito da área do euro.

1.2 Trabalho sobre créditos não produtivos

Situação na Europa

Os créditos não produtivos (NPL) nos balanços das instituições significativas ascendiam a quase €760 mil milhões no terceiro trimestre de 2017, tendo diminuído face a €1 bilião em inícios de 2015. Contudo, em algumas partes do setor bancário, os níveis de NPL permanecem demasiado elevados. Os NPL representam claramente um grande problema para o setor bancário europeu. Isto porque pesam sobre os balanços das instituições de crédito, reduzem os lucros, desviam recursos que poderiam ser utilizados de forma mais produtiva e levam as instituições a não disponibilizarem crédito à economia. É, portanto, necessário que as instituições de crédito deem resposta ao problema dos NPL. O trabalho sobre os NPL foi uma das prioridades prudenciais mais importantes da Supervisão Bancária do BCE em 2017. O projeto prossegue e é coordenado por um grupo de alto nível sobre NPL, que reporta diretamente ao Conselho de Supervisão do BCE. O principal objetivo do grupo é desenvolver uma abordagem prudencial eficiente e coerente no que toca às instituições de crédito com níveis elevados de NPL.

O BCE publica as suas estatísticas bancárias para fins de supervisão^[6] numa base trimestral, incluindo dados sobre a qualidade dos ativos das instituições significativas. O Quadro 1 apresenta a diminuição dos níveis de NPL entre 2016 e 2017.

Analisando os vários países da área do euro, constata-se que o rácio de NPL continua a divergir substancialmente de país para país, como ilustrado na Figura 2. No segundo trimestre de 2017, as entidades supervisionadas significativas gregas e cipriotas apresentavam os rácios de NPL mais elevados (com médias ponderadas por país de 46.6% e 34.0%, respetivamente). Com 18.1%, as entidades supervisionadas significativas portuguesas apresentavam o terceiro rácio de NPL mais elevado. Numa análise da tendência, observa-se que o rácio de NPL diminuiu consideravelmente em termos homólogos para as entidades supervisionadas significativas em Chipre (-6.3 pontos percentuais), na Irlanda (-5.6 pontos percentuais), na Itália (-4.4 pontos percentuais) e na Eslovénia (-3.2 pontos percentuais). No terceiro trimestre de 2017, o stock de NPL das entidades supervisionadas significativas italianas ascendia a €196 mil milhões, seguindo-se as francesas (€138 mil milhões), espanholas (€112 mil milhões) e gregas (€106 mil milhões).

Necessidade de uma estratégia abrangente para resolver o problema dos NPL

A Supervisão Bancária do BCE realçou numa fase precoce que era necessário um esforço conjunto por parte de todos os intervenientes para resolver o problema dos NPL. Essa foi também uma das principais conclusões do relatório de levantamento de práticas nacionais em termos de NPL elaborado pelo BCE, cuja versão mais recente foi publicada em junho de 2017 (ver Secção 1.2.3.1). Esse relatório indicava a necessidade de uma estratégia geral europeia em três domínios fundamentais: i) medidas prudenciais, ii) reformas jurídicas e judiciais, e iii) a necessidade de desenvolver mercados secundários para ativos em risco.

No que se refere a medidas prudenciais, a Supervisão Bancária do BCE implementou um quadro de supervisão abrangente para os NPL que inclui:

• a publicação de orientações para todas as instituições significativas, nas quais se expõe as expetativas de supervisão no tocante à gestão e redução dos NPL;
• a definição de expetativas de supervisão quantitativas, a fim de promover a tempestividade na constituição de provisões prudenciais no futuro;
• a realização de inspeções no local regulares centradas nos NPL; e
• a recolha de dados adicionais relevantes junto das instituições de crédito com níveis elevados de NPL.

Na sequência da publicação em 11 de julho de 2017 das Conclusões do Conselho ECOFIN intituladas “Plano de ação para combater os créditos não produtivos na Europa”, a Supervisão Bancária do BCE está também a apoiar a EBA na emissão de orientações gerais sobre a gestão dos NPL que sejam uniformes para todas as instituições de crédito na UE. Além disso, está a interagir com a EBA na promoção da melhoria das normas de subscrição de novos empréstimos.

Em termos mais gerais, a Supervisão Bancária do BCE tem contribuído ativamente, nos três domínios referidos, para várias outras iniciativas relacionadas com NPL, incluindo as que fazem parte do plano de ação da UE (como acordado pelo Conselho da UE em julho de 2017), colaborando estreitamente com as partes interessadas responsáveis pelas iniciativas.

Principais elementos da abordagem da supervisão aos NPL

Levantamento de práticas nacionais

Em junho de 2017, o BCE publicou o relatório do seu último levantamento de práticas de supervisão nacionais e regimes jurídicos relacionados com NPL. O relatório apresenta análises das práticas, em vigor em dezembro de 2016, nos 19 países da área do euro^[7]. Além das melhores práticas de supervisão, visava‑se identificar também i) as atuais práticas prudenciais e regulamentares e ii) os obstáculos associados à resolução de NPL. Este levantamento atualizado e alargado baseia-se num levantamento anterior das práticas de supervisão nacionais e dos regimes jurídicos relacionados com NPL, que abrangeu oito países da área do euro (Chipre, Grécia, Irlanda, Itália, Portugal, Eslovénia, Espanha e Alemanha) e foi publicado em setembro de 2016. Esse levantamento anterior centrou-se na identificação de melhores práticas em países com níveis relativamente elevados de NPL, ou com um problema “setorial” de NPL, e nos quadros vigentes aplicáveis à gestão de NPL^[8].

O levantamento em 2017 revela que, na área do euro, foram realizados alguns progressos na resposta ao problema dos NPL de uma perspetiva prudencial. Combinado com a experiência dos países com níveis elevados de NPL, fornece uma lição importante: é necessário que todos os intervenientes sejam proativos e se preparem, antes que os níveis de NPL se tornem demasiado elevados. Muitos países com níveis baixos de NPL não alteraram os regimes jurídicos aplicáveis desde o início da crise. De um modo geral, deveriam estar mais bem preparados para gerir atempada e eficazmente os aspetos jurídicos passíveis de surgir com um potencial aumento dos níveis de NPL no futuro. Tal implica, entre outros aspetos, acelerar os mecanismos extrajudiciais (por exemplo, para execução das garantias ou para o processamento de créditos nos casos de insolvência de empresas e particulares).

No que respeita ao regime prudencial e às práticas de tratamento de NPL, o levantamento realizado demonstra que instrumentos, tais como inspeções no local especificamente centradas na verificação dos pagamentos em atraso e da gestão de NPL, desempenham um papel decisivo na deteção de problemas numa fase precoce. Neste contexto, as orientações do BCE sobre NPL, dirigidas a instituições de crédito e aplicáveis a todas as entidades supervisionadas, são um elemento importante das avaliações prudenciais a realizar futuramente (ver Secção 1.1.2).

No que toca às instituições menos significativas, em geral, à data da publicação dos resultados do levantamento das práticas nacionais, os países da área do euro ainda não dispunham de orientações específicas sobre NPL. Contudo, várias ANC indicaram que estão a ponderar a aplicação das orientações do BCE sobre NPL também às instituições menos significativas. Além disso, nas suas conclusões de julho de 2017, o Conselho da UE solicitou à EBA que, até ao verão de 2018, emitisse orientações gerais sobre a gestão de NPL, compatíveis com as orientações do BCE e com um âmbito de aplicação extensível a todas as instituições de crédito da UE.

Relativamente aos regimes jurídicos, o levantamento mais recente revelou que (com algumas exceções), desde o primeiro levantamento, apenas se registou uma melhoria progressiva nos países com níveis elevados de NPL. De qualquer modo, é demasiado cedo para avaliar a eficácia das alterações introduzidas. No tocante aos sistemas judiciais (incluindo o recrutamento de peritos em insolvência), as alterações não estão a acompanhar a evolução legislativa.

Em relação aos quadros de disponibilização de informação sobre NPL, o levantamento indica que a maioria dos países da área do euro dispõe de centrais de responsabilidades de crédito, geralmente geridas pelos bancos centrais nacionais. Essas centrais são, em regra, consideradas um instrumento de supervisão valioso para análises tanto no local como remotas, bem como para a partilha de informação entre instituições de crédito.

Orientações sobre NPL e seguimento a dar relacionado

A Supervisão Bancária do BCE publicou, em março de 2017, orientações qualitativas sobre como lidar com NPL – Orientações sobre créditos não produtivos dirigidas a instituições de crédito (doravante “Orientações sobre NPL”)^[9]. A publicação foi precedida de uma consulta pública, que decorreu de 12 de setembro de 2016 a 15 de novembro de 2016, tendo sido realizada uma audição pública em 7 de novembro de 2016. Foram recebidos e avaliados mais de 700 comentários individuais durante a consulta. A elaboração das Orientações sobre NPL constituiu um passo importante no sentido de uma redução significativa dos NPL na área do euro.

Objetivo e conteúdo das Orientações sobre NPL

A principal mensagem das Orientações sobre NPL em termos de políticas é que as instituições de crédito em causa deem resposta aos níveis elevados de NPL, a título prioritário e de uma forma abrangente, centrando-se na governação interna e definindo planos operacionais próprios e objetivos quantitativos. Os três elementos serão examinados pelas ECS pertinentes. A abordagem de “esperar para ver” muitas vezes observada no passado não pode prosseguir. Os objetivos próprios das instituições de crédito têm de estar adequadamente integrados nos regimes de incentivos aplicáveis aos quadros de direção e ser controlados de perto pelos órgãos de administração.

As Orientações sobre NPL constituem um documento prático que estabelece as expetativas da supervisão relativamente a todos os domínios relevantes que uma instituição de crédito necessita de abordar ao lidar com NPL. Têm por base a definição da EBA de “exposição/posição não produtiva” (non-performing exposure – NPE)^[10]. No entanto, abrange também aspetos relacionados com ativos executados e ativos recebidos em dação em pagamento, assim como posições produtivas com um elevado risco de se tornarem não produtivas, incluindo posições “em lista de observação” e posições diferidas produtivas.

As Orientações sobre NPL foram desenvolvidas com base nas melhores práticas em vigor em diversos países da área do euro. A sua estrutura segue o ciclo da gestão de NPL, descrevendo as correspondentes expetativas de supervisão relativamente a estratégias em termos de NPL, governação de NPL, operações envolvendo NPL, tratamento do diferimento, reconhecimento de NPL, provisões prudenciais para NPL, anulação de NPL e valorizações de garantias.

Trabalho de seguimento sobre as estratégias em termos de NPL e ativos executados e ativos recebidos em dação em pagamento

Após a publicação das Orientações sobre NPL, solicitou-se às instituições significativas com rácios elevados de NPL que apresentassem à Supervisão Bancária do BCE as suas estratégias e planos operacionais para reduzir os NPL. Com vista a assegurar dados comparáveis e condições de igualdade, foi desenvolvido um modelo específico para as instituições de crédito apresentarem a informação exigida. Utilizando esse modelo, as instituições de crédito tinham de demonstrar, ao nível das carteiras, de que forma e em quanto tempo planeavam reduzir os NPL e os ativos executados e os ativos recebidos em dação em pagamento.

Entre março e junho de 2017, as instituições apresentaram as suas estratégias, e a Supervisão Bancária do BCE avaliou-as face às suas expetativas prudenciais. A avaliação foi realizada pelas ECS, numa base entidade a entidade, com o apoio de uma equipa horizontal dedicada aos NPL. Ao longo do processo, as ECS reuniram com as respetivas instituições de crédito para debater as estratégias apresentadas.

Embora as estratégias, os planos operacionais e os objetivos quantitativos em termos de NPL sejam da responsabilidade de cada instituição de crédito, a Supervisão Bancária do BCE espera que os mesmos sejam ambiciosos e credíveis, com vista a garantirem uma redução atempada e suficiente dos NPL, bem como dos ativos executados e ativos recebidos em dação em pagamento.

Avaliação das estratégias em termos de NPL

Em conformidade com as Orientações sobre NPL, o quadro de governação de uma instituição de crédito deve assegurar que a estratégia em termos de NPL pode ser executada sem problemas. Neste contexto, as ECS avaliam as estratégias numa base entidade a entidade, centrando-se em três elementos constituintes básicos: i) grau de ambição, ii) credibilidade da estratégia e iii) aspetos associados à governação.

O grau de ambição é medido pela redução bruta e líquida das posições não produtivas e dos ativos executados e ativos recebidos em dação em pagamento que uma instituição espera atingir num horizonte de 3 anos. É definido um “grau de ambição” apropriado para cada instituição de crédito. Este tem em conta vários elementos, tais como a situação financeira da entidade, o seu perfil de risco, as caraterísticas da sua carteira não produtiva e o enquadramento macroeconómico. A Supervisão Bancária do BCE procedeu a análises, por país e entre pares, dos graus de ambição projetados pelas instituições de crédito com rácios elevados de NPL.

Ao avaliar se as estratégias das instituições são credíveis, a Supervisão Bancária do BCE utiliza uma variedade de análises para determinar se os graus de ambição projetados coincidem com o que podem alcançar. Os indicadores pertinentes incluem: capacidade de capital, modelos de imparidade e tendências, relevância das estratégias baseadas em ativos, análises vintage (ou seja, por antiguidade), pressupostos acerca de entradas e saídas da e para a carteira não produtiva, recuperações de caixa e recursos para apoio das mesmas, prazos e diversificação das opções estratégicas.

A avaliação da governação incide sobre uma variedade de domínios, designadamente: i) os processos de autoavaliação das entidades; ii) o grau de controlo e monitorização do plano estratégico por parte do órgão de administração; iii) os sistemas de incentivos vigentes para promover a execução da estratégia; iv) as formas como a estratégia está integrada nas operações quotidianas; v) o nível de recursos (tanto internos como externos) afetos pela instituição à resolução de NPL; e vi) as estratégias subjacentes aos planos operacionais.

Expetativas de supervisão quantitativas em termos de constituição de provisões prudenciais

Em consonância com o seu mandato, o BCE precisa de aplicar uma perspetiva de caráter prospetivo para fazer face aos riscos proativamente. Desde a publicação das Orientações sobre NPL, e tendo aprendido também com experiências passadas, a Supervisão Bancária do BCE continuou a trabalhar no desenvolvimento de novas medidas para lidar com os NPL. Em 4 de outubro de 2017, publicou para consulta pública um projeto de adenda às Orientações sobre NPL. Essa adenda visa promover práticas de constituição mais atempada de provisões prudenciais no que se refere a novos NPL, com vista a evitar uma acumulação de NPL no futuro. Durante a consulta pública, que terminou em 8 de dezembro de 2017, a Supervisão Bancária do BCE recebeu 458 comentários individuais de 36 contrapartes. As observações valiosas formuladas foram cuidadosamente avaliadas aquando da finalização do documento.

As expetativas prudenciais melhorarão a convergência da supervisão e asseguram condições de igualdade. As expetativas implicam, obviamente, uma avaliação caso a caso. Neste contexto, a expetativa prudencial geral descrita na adenda é que, para os empréstimos sem garantia, seja atingida uma cobertura a 100% no prazo de 2 anos a contar da data em que o crédito seja classificado como não produtivo. Para os empréstimos com garantia, o prazo correspondente é de 7 anos. Com vista a evitar efeitos abruptos, é importante seguir uma trajetória adequadamente gradual no sentido do cumprimento destas expetativas, a partir do momento da classificação de um empréstimo como “posição não produtiva”.

O nível de provisões prudenciais é avaliado no contexto do diálogo normal em matéria de supervisão. Como ponto de partida, a autoridade de supervisão determina se as imparidades/provisões de uma instituição de crédito segundo a perspetiva contabilística cobrem as suas perdas de crédito esperadas. Estas são, então, comparadas com as expetativas de supervisão definidas na adenda.

Mais precisamente, durante o diálogo em matéria de supervisão, o BCE discutirá com as instituições de crédito eventuais divergências face às expetativas de supervisão em termos de provisões prudenciais. Considerará, depois, os desvios numa base entidade a entidade e decidirá – após uma avaliação exaustiva, que poderá incluir análises aprofundadas, verificações no local, ou ambas – se é necessário aplicar uma medida de supervisão específica à instituição. Não existe qualquer automatismo neste processo. As expetativas prudenciais, ao contrário das regras do Pilar 1, não são requisitos vinculativos que desencadeiem medidas automáticas.

Inspeções no local centradas nos NPL

No decurso de 2017, foram concluídas 57 inspeções que incidiram sobre o risco de crédito, tendo seis sido lideradas pelo BCE e 51 por ANC. A gestão e a valorização de NPL constituíram um tema central destas inspeções e são abordadas em 54 dos 57 relatórios de inspeção no local. Neste contexto, os principais aspetos do trabalho prenderam-se com a avaliação das estratégias, das políticas e dos procedimentos em termos de NPL (54 relatórios) e a avaliação do impacto quantitativo (37 relatórios).

Estratégias, políticas e procedimentos em termos de NPL

Utilizando as Orientações sobre NPL como referência, as deficiências mais significativas das estratégias, das políticas e dos procedimentos em termos de NPL foram identificadas como sendo as enunciadas a seguir.

Governação e estratégia em termos de NPL: neste domínio, observou-se uma tendência para uma gestão mais ativa dos NPL. Tal resulta sobretudo das tentativas das instituições de crédito de cumprir as expetativas prudenciais definidas nas Orientações sobre NPL. Porém, a maior parte dos relatórios de inspeção no local destaca que a informação fornecida aos órgãos de administração das instituições de crédito ainda não é suficientemente pormenorizada. Esta situação afeta, por exemplo, riscos de alerta precoce e riscos incorridos em entidades diferentes do grupo bancário ou que decorrem de determinados modelos de restruturação.

Diferimento de NPL: constatou-se que a maioria das instituições de crédito carecem de políticas de diferimento eficientes, quer no ponto de atribuição quer de retirada do estatuto de “posição diferida”. No ponto de atribuição, o critério de viável versus restruturação urgente não está definido com exatidão, e certas medidas de diferimento referidas nas Orientações sobre NPL não são reconhecidas como tal (por exemplo, concessão de facilidades adicionais, exigência de garantias/colateral adicionais). Ao mesmo tempo, as medidas de diferimento clássicas (redução da taxa de juro, prolongamento do prazo) muitas vezes não desencadeiam um estatuto de “NPL” nos relatórios sobre clientes que enfrentam dificuldades financeiras. As regras de identificação de dificuldades financeiras permanecem muito heterogéneas e demasiado restritivas, devido principalmente a uma insuficiência de dados. Os critérios de retirada do estatuto de “posição diferida”, em especial no caso de diferimento durante o período probatório, são insuficientemente controlados.

Reconhecimento/classificação de NPL: a maior parte das conclusões retiradas prendem-se com i) insuficientes critérios de determinação de improbabilidade de pagamento, no que respeita, nomeadamente, a setores específicos (transportes marítimos, imobiliário comercial, petróleo e gás), ou técnicas de financiamento (financiamento a clientes alavancados) e ii) dependência indevida só dos critérios mínimos explicitamente referidos no CRR.

Mensuração de imparidades/constituição de provisões e valorização de garantias de NPL: embora os processos de mensuração de imparidades/constituição de provisões se apoiem cada vez mais em ferramentas informáticas e políticas mais rigorosas, os principais aspetos a melhorar são as valorizações irrealistas de garantias (muitas vezes indexadas para alta em vez de revalorizadas) e as margens de avaliação de garantias e os períodos de desconto/recuperação excessivamente otimistas. Além disso, certas instituições de crédito ainda seguem práticas inapropriadas no que toca ao tratamento de juros corridos mas ainda não pagos.

Integridade dos dados sobre NPL: as inúmeras conclusões neste domínio incluem a falta de processos de agregação de dados sobre o risco no que se refere a informação relevante para a deteção de dificuldades financeiras (por exemplo, dados provenientes de declarações de impostos, do resultado antes dos juros, impostos, depreciação e amortização (earnings before interest, tax, depreciation and amortisation – EBITDA) e do rácio de cobertura do serviço da dívida). Acresce que parâmetros fundamentais (nomeadamente, margens de avaliação de garantias, períodos de desconto/recuperação, taxas de cura) são muitas vezes estimados de forma errada, não estando os critérios de anulação (por exemplo, expressos como tempo de duração do incumprimento) definidos claramente em muitos casos.

Avaliação quantitativa

Além de avaliarem, como habitual, políticas e procedimentos, as equipas de inspeção no local examinaram amostras abrangentes de bases de dados de crédito. Neste contexto, foram por vezes utilizadas técnicas estatísticas para avaliar partes da carteira de empréstimos, a fim de verificar se o nível de provisões estava suficientemente em conformidade com os requisitos prudenciais (artigo 24.º do CRR e artigo 74.º da CRD IV, transpostos para a legislação nacional) e as Normas Internacionais de Contabilidade (International Accounting Standards – IAS), designadamente a IAS 39 e a IAS 8). Embora a maioria destas análises tenha resultado ou numa alteração insignificativa ou em ajustamentos, em geral, suportáveis, algumas das inspeções no local identificaram casos de deficiências quantitativas consideráveis que desencadearam medidas de supervisão específicas.

Recolha trimestral pelo BCE de dados junto das instituições de crédito com NPL elevados

Em setembro de 2016, o Conselho de Supervisão do BCE aprovou o lançamento de uma recolha trimestral de dados sobre NPL junto de instituições significativas com níveis de NPL materialmente relevantes (entidades com NPL elevados)^[11]. O objetivo é complementar com dados adicionais mais detalhados a informação recolhida pelas autoridades de supervisão ao abrigo do quadro de reporte harmonizado (normas técnicas de execução da EBA no que respeita ao relato para fins de supervisão). Esses dados são necessários para monitorizar de forma eficiente os riscos relacionados com NPL das entidades com NPL elevados.

Os modelos do BCE utilizados para o reporte de dados ao longo do ciclo de prestação de informação de 2017^[12] complementam os modelos FINREP para o reporte de dados sobre posições não produtivas e diferidas. Compreendem, entre outros aspetos, uma desagregação do stock de NPL por antiguidade, assim como informação sobre garantias (incluindo também ativos executados e ativos recebidos em dação em pagamento), entradas e saídas de NPL e dados sobre restruturação/diferimento.

Os dados obtidos na recolha trimestral são comparados e tomados em conta pelas ECS na avaliação das estratégias, dos procedimentos e da organização das instituições de crédito no que toca à gestão de NPL. O exemplo a seguir apresenta as posições não produtivas para as quais foram iniciados processos judiciais, como uma percentagem da amostra de entidades reportantes com NPL elevados no final de junho de 2017.

As entidades que participam nesta recolha de dados foram informadas dos requisitos relevantes nas respetivas cartas sobre o SREP^[13].

Valendo-se da experiência adquirida no ciclo de prestação de informação de 2017, o BCE alterou e simplificou o conjunto de modelos utilizados para recolha de dados numa base trimestral e forneceu às entidades reportantes uma versão revista dos requisitos, aplicáveis a partir de 31 de março de 2018.

O BCE e a EBA estão, presentemente, a debater a possibilidade de incluírem esses modelos de reporte de dados sobre NPL no quadro harmonizado de prestação de informação.

Perspetivas futuras e próximos passos

Para a Supervisão Bancária do BCE, permanece uma prioridade prudencial importante prosseguir os esforços no sentido de uma resolução do problema dos NPL ao nível das instituições significativas. As ECS manterão a sua interação estreita com as entidades com NPL elevados, centrando-se, em particular, nas estratégias das mesmas para lidar com os NPL. Espera-se que essas estratégias sejam acompanhadas de perto e atualizadas, pelo menos, anualmente.

A versão final da adenda às Orientações sobre NPL foi publicada em 15 de março de 2018. No entanto, uma vez que a adenda incide sobre novos NPL, as atividades de seguimento a dar junto das instituições significativas só começarão gradualmente com o tempo.

Por último, visto que é necessário que muitas partes interessadas tomem medidas no tocante ao problema dos NPL, a Supervisão Bancária do BCE continuará a colaborar estreitamente com outros intervenientes nacionais e europeus, a fim de dar resposta às questões remanescentes ligadas ao quadro relacionado com NPL, como descrito no relatório de levantamento publicado em junho de 2017.

1.3 Trabalho em termos de análises temáticas

Modelos de negócio e drivers de rentabilidade

Em 2016, a supervisão bancária europeia lançou uma análise temática destinada a avaliar de forma aprofundada os modelos de negócio e os drivers de rentabilidade da maioria das instituições significativas. Essa análise temática será concluída em 2018.

A avaliação dos modelos de negócio e dos drivers de rentabilidade das instituições de crédito é uma prioridade importante para a supervisão bancária europeia. As instituições rentáveis podem gerar capital de forma orgânica e, assim, constituir reservas adequadas, mantendo, ao mesmo tempo, uma razoável apetência pelo risco e concedendo crédito à economia real. Por seu turno, as instituições que têm dificuldades em atingir uma rentabilidade sustentável podem enveredar por atividades mais arriscadas.

No atual enquadramento, a rentabilidade das instituições de crédito da área do euro está sujeita à pressão das taxas de juro baixas e da continuação de fluxos de imparidade elevados em alguns países e setores. Além disso, é igualmente posta à prova por fatores estruturais, como a sobrecapacidade em alguns mercados, a concorrência de entidades parabancárias, o aumento da procura de serviços digitais por parte dos clientes e a necessidade de adaptação a novos requisitos regulamentares.

A análise temática aborda os drivers de rentabilidade das instituições de crédito, tanto ao nível de cada entidade como nos vários modelos de negócio. Nessa conformidade, tem diversos objetivos em vista. Além de avaliar a capacidade das instituições de crédito para mitigar as deficiências dos respetivos modelos de negócio, examina igualmente a forma como a fraca rentabilidade afeta o comportamento das mesmas. Enriquece também a análise horizontal, nomeadamente ao congregar os resultados obtidos pelas ECS e ao harmonizar o seguimento a dar aos mesmos nas várias instituições de crédito. Durante o primeiro ano da análise temática, foram preparados os instrumentos analíticos necessários e orientações detalhadas para apoiar as ECS no seu trabalho.

No primeiro trimestre de 2017, o BCE recolheu dados sobre as previsões de resultados das instituições de crédito e os pressupostos subjacentes às mesmas. Em termos agregados, nos próximos dois anos, as instituições de crédito esperam uma melhoria gradual da rentabilidade, em resultado de um crescimento sólido do crédito e de uma imparidade menor, ainda que a margem financeira permaneça sob pressão.

No segundo e terceiro trimestres de 2017, a análise temática passou a centrar-se nas análises específicas de cada instituição, as quais foram realizadas pelas ECS. Estas interagiram diretamente com as instituições de crédito, a fim de analisarem todos os aspetos dos modelos de negócio e dos drivers de rentabilidade das mesmas. Os aspetos examinados foram desde a capacidade essencial das instituições de crédito para gerar receitas à sua capacidade para compreender e orientar as suas atividades e implementar as estratégias que selecionaram.

As conclusões retiradas pelas ECS estão a ser combinadas com os resultados analíticos da Direção-Geral de Supervisão Microprudencial IV do BCE, aproveitando fontes de dados internas e externas. Tal compreende uma análise cuidada das instituições de crédito mais rentáveis para compreender os seus vetores de desempenho e determinar se estes são sustentáveis. As estratégias das instituições de crédito para responder à rentabilidade baixa variam consideravelmente: incluem estratégias de crescimento para reforçar a margem financeira, a expansão das comissões e outros proveitos bancários, a redução de custos e a digitalização.

As deficiências do enquadramento interno das instituições de crédito para gerir a rentabilidade, bem como problemas relacionados com os planos de negócio (tais como uma assunção excessiva de riscos), foram sinalizadas às instituições de crédito no âmbito do diálogo em matéria de supervisão. A identificação de deficiências resultará também na elaboração de planos de mitigação do risco para as instituições de crédito afetadas, os quais serão comunicados em inícios de 2018.

Por fim, os resultados da análise temática serão integrados no SREP de 2018 e poderão desencadear inspeções no local, assim como análises aprofundadas, dos domínios onde foram detetados “ângulos mortos” (insuficiências). As análises proporcionarão ainda a oportunidade para aferir práticas entre instituições comparáveis.

Impacto da IFRS 9 na constituição de provisões prudenciais

A nova norma aplicável aos instrumentos financeiros, a Norma Internacional de Relato Financeiro 9 (International Financial Reporting Standard 9 – IFRS 9), que entrou em vigor em janeiro de 2018, visa dar resposta às lições retiradas da crise financeira, designadamente que provisões com base em modelos de perdas incorridas resultaram muitas vezes em medidas insuficientes e tardias. Neste contexto, a IFRS 9 foi concebida para garantir uma constituição de provisões prudenciais mais atempada e adequada, introduzindo um modelo baseado na perda de crédito esperada (Expected Credit Loss – ECL) que incorpora informação prospetiva.

Os novos elementos introduzidos pela IFRS 9 constituem uma alteração considerável do tratamento contabilístico dos instrumentos financeiros, sendo maior o papel dos juízos de valor na implementação e subsequente aplicação da norma. Dado que os valores contabilísticos constituem a base para calcular os requisitos prudenciais em matéria de fundos próprios, definiu-se como uma das prioridades prudenciais no âmbito do MUS em 2016 e 2017 i) avaliar o grau de preparação das instituições de crédito significativas e menos significativas para a introdução da IFRS 9, ii) determinar o potencial impacto na constituição de provisões prudenciais, e iii) promover uma aplicação coerente da nova norma. A avaliação realizada fundou-se sobretudo no que se considera ser as melhores práticas a nível internacional, definidas nas orientações emitidas pelo Comité de Basileia de Supervisão Bancária (CBSB) e pela EBA. Na realização deste exercício prudencial, o BCE colaborou estreitamente com as ANC, a EBA e o CBSB. Essa colaboração prosseguirá durante as atividades de seguimento planeadas para 2018.

No que respeita ao impacto nos valores prudenciais, é importante referir que os colegisladores da UE adotaram medidas transitórias. Essas medidas visam regularizar o potencial impacto negativo da IFRS 9 nos fundos próprios regulamentares das instituições de crédito, tendo sido implementadas através do Regulamento (UE) 2017/2395^[14], publicado em 27 de dezembro de 2017 no Jornal Oficial da União Europeia.

Um relatório com os resultados da análise temática foi publicado no sítio do BCE dedicado à supervisão bancária. Fornece um resumo dos principais resultados qualitativos e quantitativos das instituições de crédito significativas e menos significativas. Relativamente aos resultados qualitativos, a conclusão geral é que, em algumas instituições de crédito, existe ainda margem para melhorias, com vista a uma implementação de elevada qualidade da IFRS 9. Globalmente, as autoridades de supervisão constataram que as instituições significativas de maior dimensão se encontram numa fase mais avançada de preparação do que as de menor dimensão. Para as instituições significativas, o aspeto da IFRS 9 que coloca mais desafios prende-se com a constituição de provisões prudenciais, dado que exige uma alteração significativa dos sistemas e processos internos das instituições de crédito. Para as instituições menos significativas, os aspetos que colocam mais desafios são a modelização da perda de crédito esperada e a disponibilidade de dados. A análise temática revelou que a vasta maioria das instituições de crédito está a trabalhar intensamente na implementação da IFRS 9.

Do ponto de vista quantitativo, o relatório indica que se estima que o impacto negativo médio total (ou seja, com a aplicação plena da IFRS 9) no rácio de fundos próprios principais de nível 1 seja de 40 pontos base. Este resultado baseia-se na informação disponibilizada pelas instituições significativas em fase avançada de implementação da IFRS 9, que, portanto, podem fornecer dados mais fiáveis. De igual modo, espera-se que o impacto negativo médio total no rácio de fundos próprios principais de nível 1 das instituições menos significativas seja de 59 pontos base. Tendo em conta disposições transitórias, espera-se que, à data de transição, o impacto negativo médio da IFRS 9 em termos de fundos próprios principais de nível 1 seja em torno de 10 pontos base para as instituições significativas e 25 pontos base para as instituições menos significativas^[15].

A primeira fase da análise das instituições significativas incidiu sobre as que estavam preparadas para a avaliação no primeiro trimestre de 2017. Os resultados e as medidas corretivas foram comunicados às entidades em causa, devendo as ECS dar seguimento às questões por resolver no decurso de 2018. As instituições que não estavam totalmente preparadas para a avaliação receberam uma carta de aviso, no primeiro trimestre de 2017, tendo sido avaliadas pelas ECS até 30 de novembro de 2017. No caso das instituições menos significativas, foi realizada uma avaliação horizontal do grau de preparação de apenas uma amostra de entidades. O BCE e as ANC planeiam dar seguimento à implementação da IFRS 9 em 2018.

Agregação dos dados sobre o risco e reporte do risco

Uma boa gestão do risco pelas instituições de crédito assenta na qualidade dos dados ao nível da entidade, numa agregação eficaz dos dados sobre o risco e em práticas eficientes de elaboração de relatórios internos (reporte interno). Contudo, uma lição importante retirada da crise financeira foi que algumas instituições de crédito eram incapazes de identificar plenamente as suas posições em risco, por carecerem de informação adequada sobre o risco e seguirem práticas deficientes de agregação dos dados sobre o risco. A capacidade de as instituições de crédito afetadas tomarem decisões atempadas foi seriamente prejudicada, com consequências abrangentes para as mesmas e o conjunto do setor financeiro.

Face a este enquadramento, a análise temática da agregação dos dados sobre o risco e do reporte do risco foi uma das prioridades prudenciais no âmbito do MUS em 2016 e 2017.

A análise temática teve início em 2016, abrangendo uma amostra de 25 instituições significativas. Foi conduzida pelas ECS correspondentes, com o apoio de um grupo de trabalho centralizado composto por pessoal do BCE e das ANC. As ANC forneceram orientações operacionais e garantiram que estas fossem aplicadas de forma coerente a toda a amostra. A análise foi efetuada observando o princípio da proporcionalidade, tendo em conta a dimensão, o modelo de negócio e a complexidade das entidades analisadas.

Os resultados demonstram que o estado da implementação do Documento n.º 239 do CBSB sobre os princípios da eficácia da agregação dos dados sobre o risco e do reporte do risco (Principles for effective risk data aggregation and risk reporting) permanece bastante insatisfatório. Os resultados da análise foram comunicados às instituições de crédito que integravam a amostra, no contexto do diálogo em matéria de supervisão conduzido com cada instituição. Os pedidos de medidas corretivas foram incluídos nas cartas de seguimento finais enviadas pelo BCE no segundo semestre de 2017. Esses pedidos dirigiam-se, em particular, às instituições que apresentavam deficiências significativas, passíveis de ter um impacto considerável nos respetivos perfis de risco.

Neste contexto, foi também solicitado às instituições de crédito que apresentassem planos de ação claros, precisos e detalhados. O grupo de trabalho centralizado, apoiado pelas ECS, avaliou esses planos de ação, a fim de assegurar a coerência a nível horizontal.

A metodologia desenvolvida pelo grupo de trabalho centralizado enriquecerá a metodologia de avaliação prudencial da agregação dos dados sobre o risco e do reporte do risco. De modo mais geral, para todas as instituições significativas, os principais resultados da análise serão incorporados na avaliação da agregação dos dados e da capacidade de reporte realizada como parte do SREP.

A análise pautou-se pelos princípios da eficácia da agregação dos dados sobre o risco e do reporte do risco, definidos pelo CBSB^[16]. Além disso, como o BCE monitoriza a forma como a capacidade de agregação dos dados sobre o risco e de reporte do risco pelas instituições de crédito está a melhorar, informa e mantém o grupo de trabalho do CBSB dedicado aos dados sobre o risco a par dos desenvolvimentos relevantes.

Externalização de serviços

Na última década, a evolução tecnológica não se limitou a alterar as expetativas dos clientes no tocante a serviços bancários. Alterou também a forma como as instituições de crédito operam e fornecem os seus serviços. O advento dos serviços de computação na nuvem (Cloud), em particular, teve um impacto significativo no modo como as instituições de crédito estruturam o negócio, nomeadamente em termos das atividades que ainda asseguram a nível interno e das atividades para as quais contratam prestadores de serviços externos^[17]. Esta evolução proporciona às instituições de crédito novas oportunidades de negócio e acesso fácil a serviços e conhecimentos especializados que não fazem parte do domínio normal da banca. No entanto, estas oportunidades também colocam o desafio da gestão dos riscos associados, o que, como é óbvio, constitui um aspeto a que a supervisão bancária europeia presta especial atenção. Uma das preocupações consiste em que a externalização pode transformar as instituições de crédito da área do euro em meras entidades “de fachada” ou criar obstáculos a uma supervisão efetiva das instituições de crédito, perante, por exemplo, o Brexit e a potencial relocalização de instituições de crédito do Reino Unido para a área do euro.

O BCE é notificado sobre determinados acordos de externalização, sempre que um procedimento para o efeito esteja previsto na legislação nacional aplicável. Em termos mais gerais, faz parte da avaliação do perfil de risco de uma entidade determinar se os seus acordos de externalização são adequados, incluindo os sistemas de gestão do risco para fins do SREP^[18]. Face a este enquadramento, a externalização foi identificada como uma das prioridades prudenciais no âmbito do MUS em 2017, tendo sido lançada uma análise temática específica sobre a gestão e as práticas de externalização das instituições de crédito. O objetivo dessa análise é obter uma perspetiva das políticas, das estratégias e dos acordos de governação utilizados pelas instituições de crédito para lidar com os riscos da externalização, bem como da forma como estas avaliam e controlam os riscos externalizados.

Como parte da análise temática e trabalhando em conjunto com as ECS pertinentes, uma equipa horizontal recolheu informação sobre o modo como uma amostra representativa de instituições significativas gere os riscos associados a atividades externalizadas. A análise temática revelou que, no enquadramento atual, os métodos de externalização das instituições diferem tanto em termos de governação como de controlo, tendo igualmente sido assinaladas as incertezas das entidades quanto à identificação da externalização e da externalização materialmente relevante. Além disso, a equipa identificou melhores práticas e concluiu que as instituições precisam de novas orientações sobre a forma como gerir atividades externalizadas, as quais são necessárias não só da perspetiva da supervisão, como também bem acolhidas pelas próprias instituições de crédito.

A análise temática incluiu ainda um mapeamento e uma avaliação do panorama da externalização na área do euro, designadamente aspetos processuais (por exemplo, notificações e autorizações). Uma comparação dos quadros regulamentares nacionais confirmou que esse panorama é muito diverso. Embora os países participantes no MUS tenham transposto, de uma forma ou de outra, as orientações do Comité das Autoridades Europeias de Supervisão Bancária (Committee of European Banking Supervisors – CEBS) sobre externalização (Guidelines on Outsourcing^[19]), as disposições resultantes diferem consideravelmente em termos de grau de formalidade e pormenor. Para completar o quadro e ter em conta o caráter internacional de muitas instituições significativas, o BCE trocou também impressões sobre abordagens prudenciais com várias autoridades de supervisão fora da área do euro. Procurou entender melhor as expetativas dessas autoridades relativamente à gestão de atividades externalizadas e, nessa base, assegurar a igualdade de condições a nível internacional.

A análise revela uma clara necessidade de maior desenvolvimento das expetativas prudenciais no que respeita aos acordos de externalização das instituições de crédito. Tal proporcionaria maior clareza às instituições de crédito e, ao mesmo tempo, ajudaria na harmonização da abordagem à supervisão da externalização. Este trabalho será iniciado em estreita colaboração com as ANC e a EBA.

1.4 Supervisão no local

O terceiro ciclo de inspeções no local fez parte do plano de atividades de supervisão (Supervisory Examination Programme – SEP) em 2017. Foi aprovado um total de 157 inspeções para 2017 (em comparação com 185 em 2016). A diminuição do número de inspeções no local planeadas, comparativamente a 2016, resultou da priorização das verificações no âmbito da TRIM e de uma mudança para inspeções no local mais complexas e morosas, centradas em especial no risco de crédito^[20].

Em 31 de dezembro de 2017, à exceção de uma, tinham sido lançadas todas as inspeções no local planeadas (156 de 157). Destas, 64 foram concluídas em 2017, e os relatórios finais foram partilhados com as entidades inspecionadas. O número total de inspeções no local concluídas em 2017 inclui também 98 inspeções realizadas no contexto do plano de atividades de supervisão no local de 2016, as quais tiveram início em 2016 e foram finalizadas em 2017, assim como 18 inspeções no local realizadas fora dos países participantes no MUS.

O planeamento das inspeções no local e a constituição das equipas de inspeção são realizados em estreita cooperação com as ANC, de onde continua a provir a maioria dos chefes das missões e dos membros das equipas. Em 31 de dezembro de 2017, as ANC tinham chefiado 90% das inspeções, com incidência sobretudo em grupos sedeados nos países das ANC correspondentes. A Divisão de Inspeções no Local Centralizadas do BCE liderou os remanescentes 10%.

Em 2017, a supervisão bancária europeia iniciou uma abordagem verdadeiramente a nível do sistema, com vista a aumentar o número de inspeções com equipas transfronteiras e mistas nos próximos anos. Para o efeito, o Conselho de Supervisão do BCE introduziu uma definição mais precisa de “equipas transfronteiras/mistas” e concebeu um plano de ação. As equipas são consideradas “transfronteiras” quando o chefe da missão e, pelo menos, um membro da equipa não pertencem à ANC do país de origem/acolhimento. São consideradas “mistas” quando o chefe da missão pertence à ANC do país de origem/acolhimento e, pelo menos, dois membros da equipa não pertencem a essa ANC.

Aplicando esta nova definição, 29 das 157 inspeções no local planeadas para 2017 (18.5%) foram realizadas por equipas transfronteiras/mistas, o que representa uma ligeira diminuição em comparação com 2016. Espera-se que a execução do novo plano de ação inverta esta tendência: em 2018, cerca de 25% das inspeções no local planeadas serão realizadas por equipas transfronteiras/mistas.

Após mais de dois anos de experiência, o Conselho de Supervisão do BCE decidiu alterar o processo completo^[21] das inspeções no local. As alterações visaram melhorar, de um modo geral, a qualidade, celeridade e prestação de contas das inspeções. As instituições de crédito têm agora a possibilidade de comentar por escrito os resultados num anexo ao relatório de inspeção. O processo revisto proporciona total transparência e assegura que as ECS pertinentes possam tomar em consideração os comentários das instituições de crédito na preparação do seguimento a dar à inspeção.

Em julho de 2017, o BCE publicou para consulta pública um projeto de guia sobre inspeções no local e verificações de modelos internos. O objetivo do guia é explicar como a Supervisão Bancária do BCE realiza inspeções no local e proporcionar uma referência útil para as instituições de crédito inspecionadas. O projeto de guia está atualmente a ser revisto e será publicado na sequência da sua aprovação pelo Conselho de Supervisão e de um procedimento de não objeção pelo Conselho do BCE.

No que respeita a 2018, várias inspeções que abrangem temas praticamente idênticos serão alinhadas em termos de âmbito e de horizonte temporal. Tal permitirá um debate mais intenso entre os chefes das missões e as equipas do BCE responsáveis pela monitorização, com vista a promover a eficiência das inspeções e a coerência da abordagem.

Principais conclusões das inspeções no local

A análise seguinte abrange oito categorias de risco e 137 inspeções, tendo os relatórios de inspeção sobre as mesmas sido publicados entre 1 de janeiro e 31 de outubro de 2017.

Risco de crédito

Mais de metade das inspeções centradas no risco de crédito incidiu exclusivamente sobre os aspetos qualitativos do processo de gestão do risco de crédito. As restantes (45%) incidiram sobre a qualidade dos ativos, mediante análises de bases de dados de crédito, e revelaram um impacto financeiro superior a €10 mil milhões. Mais especificamente, as conclusões mais críticas foram as enunciadas a seguir.

• Classificação inapropriada de devedores: deficiências na definição e/ou identificação de incumprimento ou posições não produtivas, processos deficientes de monitorização de mutuários de alto risco (sistema de alerta precoce, identificação de diferimento, notações internas), sendo, em resultado, necessárias provisões prudenciais adicionais
• Cálculo incorreto das imparidades: margens de avaliação de garantias, tempo até à recuperação, taxas de cura, estimativas de fluxos de caixa e parâmetros dos modelos de imparidade coletiva
• Processos de concessão de crédito deficientes: análise inadequada dos devedores, exceções ao sistema de delegação/limites das instituições de crédito não identificadas
• Problemas de governação: deficiências no modelo de controlo interno com base em “três linhas de defesa” – por exemplo, uma segunda linha de defesa fraca: função de gestão do risco deficiente, falta de envolvimento do órgão de administração ou dos quadros de direção de topo, poder insuficiente das funções de auditoria interna, centralização excessiva do processo de tomada de decisões
• Rácios regulamentares: cálculo incorreto dos ativos ponderados pelo risco, incumprimento da regulamentação em matéria de grandes riscos

Risco de governação

Os temas mais frequentes abrangidos pelas inspeções no local centradas na governação interna e na gestão do risco foram a estrutura organizacional, os papéis e as responsabilidades do órgão de administração e a função de auditoria interna. Foram feitas constatações graves nos domínios a seguir indicados.

• Estrutura organizacional: deficiências nos quadros de controlo interno, linhas de reporte inapropriadas/pouco claras, falta de coordenação a nível do grupo
• Papéis e responsabilidades do órgão de administração: conflitos de interesses, insuficiente definição/atualização de abordagens estratégicas, deficiências na delegação de poderes
• Função de auditoria interna: atividades de auditoria e seguimento insuficientes
• Função de compliance (conformidade): deficiências na avaliação do risco de conformidade, recursos insuficientes, políticas e procedimentos desatualizados
• Função de gestão do risco: deficiências na mensuração do risco, na monitorização/nos controlos e no reporte, falta de procedimentos de notificação do risco aos níveis superiores da cadeia hierárquica
• Processos de governação: deficiências na definição de estratégias e de processos de aprovação de novos produtos

Risco operacional

Os temas tratados com mais frequência nas inspeções centradas no risco operacional foram os quadros, políticas e procedimentos organizacionais das instituições de crédito, a respetiva mensuração e gestão do risco, o alcance desta última e a identificação de riscos. A maior parte das conclusões críticas diz respeito às áreas indicadas a seguir.

• Quadros, políticas e procedimentos organizacionais: deficiências nos processos de tomada de decisões sobre riscos operacionais, separação inadequada de funções, sistemas de reporte deficientes
• Mensuração e gestão do risco: monitorização inadequada da exposição a riscos operacionais, deficiências nos processos de recolha de dados sobre riscos operacionais, inexistência de medidas de prevenção do risco para gerir as situações de risco operacional
• Alcance da gestão do risco e identificação de riscos: cobertura incompleta de riscos operacionais significativos, deficiências na gestão dos riscos operacionais a nível do grupo, avaliação inapropriada dos riscos operacionais em processos de aprovação de novos projetos/produtos
• Perfil de risco, estratégia em termos de risco e apetência pelo risco: avaliação inadequada dos perfis de risco operacional, inexistência de estratégias em termos de riscos operacionais

Risco informático

Em geral, as inspeções centradas no risco informático abrangem os seguintes domínios: i) quadro, estratégia, políticas e procedimentos a nível organizacional e arquitetura de sistemas; ii) organização e externalização; iii) gestão do risco; iv) gestão da segurança; v) gestão da qualidade dos dados; e vi) gestão de operações informáticas.

Cerca de um terço dos aspetos identificados diz respeito à segurança informática, incidindo os restantes sobre a organização informática e a externalização, a gestão do risco, a gestão da qualidade dos dados, a gestão da continuidade operacional em termos informáticos e a gestão de software.

Os aspetos a seguir enunciados são exemplos das conclusões mais problemáticas no que respeita ao risco informático:

• parte da infraestrutura informática deixou de beneficiar da assistência do fornecedor;
• verifica-se uma falta de separação das funções de desenvolvimento e operação dos sistemas informáticos;
• não há uma política de segurança abrangente atualizada;
• não existe uma segmentação adequada da rede informática;
• a compilação de registos de incidentes pelas aplicações de gestão de incidentes de segurança é limitada;
• o processo de recertificação de direitos de acesso é insuficiente; e
• a continuidade das atividades não é objeto de testes exaustivos.

Risco de capital

As inspeções relacionadas com os fundos próprios regulamentares (Pilar 1) abrangeram sobretudo os seguintes domínios: governação, políticas e controlos internos, processo de reconciliação, garantia da qualidade dos dados e requisitos de fundos próprios para o risco de crédito. Além disso, as inspeções do processo de autoavaliação da adequação do capital interno (Internal Capital Adequacy Assessment Process – ICAAP) centraram-se na estrutura organizacional, na identificação e agregação dos riscos, no planeamento do capital e nos testes de esforço.

Nas inspeções centradas no Pilar 1, as constatações mais críticas incluem:

• deficiências na deteção e resolução de problemas relacionados com a qualidade dos dados, que resultam em erros de cálculo dos fundos próprios e dos ativos ponderados pelo risco; e
• políticas, procedimentos e controlos insuficientes para a avaliação dos requisitos em termos de técnicas de mitigação do risco de crédito.

Os aspetos mais críticos identificados nas inspeções do ICAAP compreendem:

• insuficiências em termos de quantificação, em particular na modelização do risco de crédito (por exemplo, no tocante a pressupostos utilizados, simplificações injustificadas, parametrização, etc.);
• um quadro de testes de esforço subdesenvolvido (questões relacionadas com a definição de cenários, inexistência de testes de esforço inversos); e
• a não inclusão do ICAAP no quadro de gestão geral da instituição de crédito.

Risco de taxa de juro da carteira bancária

Todas as inspeções centradas no risco de taxa de juro da carteira bancária examinaram a mensuração, gestão e monitorização do risco. Quase todas analisaram igualmente o inventário dos riscos, a apetência pelo risco e a estratégia de gestão do risco, bem como o alcance da gestão do risco e a identificação de riscos. As constatações com um impacto elevado estão sobretudo relacionadas com a mensuração, gestão e monitorização do risco de taxa de juro da carteira bancária. Os problemas mais comuns identificados referem-se aos aspetos seguintes:

• incapacidade dos modelos do risco para lidarem com taxas de juro negativas;
• a nível de companhias financeiras, falta de uma visão consolidada no que respeita aos modelos comportamentais desenvolvidos pelas diferentes entidades jurídicas;
• ausência de fundamentos sólidos para os principais pressupostos dos modelos de pré-pagamento;
• compilação de dados insuficiente; e
• definição inadequada do quadro de limites.

Risco de liquidez

Todas as inspeções centrada no risco de liquidez abrangeram questões de governação, mensuração, acompanhamento e gestão do risco, cenários de esforço, técnicas de mitigação do risco, bem como requisitos de prestação e divulgação de informação. A maioria das constatações estão relacionadas com a mensuração e governação do risco, sendo uma porção significativa dessas constatações extremamente críticas. Estas prendem-se, em particular, com os aspetos a seguir enunciados.

• Inadequação da modelização dos riscos: deficiências na estimação do perfil de liquidação de produtos financeiros, ausência de fundamentação dos cenários utilizados nos testes de esforço, insuficiente qualidade dos dados
• Questões relacionadas com a governação: direção inadequada da companhia financeira, atividade insuficiente da função de validação, ineficácia do sistema de alerta precoce

Modelos de negócio e rentabilidade

Além da geração e distribuição de lucros, as inspeções no local também contemplaram frequentemente a plausibilidade dos pressupostos estratégicos, da capacidade de execução operacional e das projeções financeiras das instituições de crédito. As conclusões de caráter crítico mais comuns dizem respeito sobretudo às áreas a seguir indicadas.

• Plausibilidade dos pressupostos estratégicos da instituição: falta de aprovação das estratégias da instituição pelo órgão de administração, envolvimento limitado deste último no desenvolvimento de estratégicas, deficiências em termos da plausibilidade dos pressupostos estratégicos
• Capacidade de execução operacional: recursos e capacidade operacional limitados para implementar a estratégia de negócio, discrepâncias no relato financeiro das instituições
• Distribuição, geração e consciência dos lucros: deficiências nos mecanismos de fixação de preços no que respeita à inclusão de todos os custos e riscos, processos de fixação de preços mínimos incompletos, análises e monitorização insuficientes dos indicadores de rentabilidade e do orçamento
• Análise das projeções financeiras (cenários, sensibilidade): previsões financeiras demasiado otimistas, documentação incompleta sobre os instrumentos de previsão financeira

Risco de mercado

As inspeções centradas no risco de mercado contemplaram principalmente os seguintes aspetos: governação; quadros, políticas e procedimentos organizacionais; inventário dos riscos, apetência pelo risco e estratégia de gestão do risco; estrutura organizacional; mitigação do risco e auditoria interna; classificação de ativos de nível 1, nível 2 e nível 3. As conclusões mais importantes dizem respeito à mensuração do risco. Os problemas mais comuns identificados prendem-se com os aspetos enunciados a seguir.

• Hierarquia e mensuração pelo justo valor: classificação inapropriada (nível 1, nível 2 ou nível 3), em particular entre os níveis 2 e 3, tratamento contabilístico dos lucros do primeiro dia, ajustamentos de avaliação inadequados
• Questões organizacionais: insuficientes medidas adotadas pelo órgão de administração, atividade inadequada da função de auditoria interna, ineficácia da infraestrutura informática

1.5 Análise específica dos modelos internos

A análise específica dos modelos internos (Targeted Review of Internal Models – TRIM) é um projeto plurianual de larga escala, que teve início em 2017 no seguimento do trabalho concetual realizado em 2016. Visa avaliar a conformidade e adequação atuais dos modelos internos do Pilar 1 autorizados, que são utilizados pelas instituições significativas da área do euro, aumentando, desse modo, a credibilidade dos mesmos. A TRIM centra-se numa aplicação correta e coerente dos requisitos regulamentares em termos de modelos internos. Por conseguinte, complementa as medidas definidas no recente Acordo de Basileia III. O projeto da TRIM é conduzido em estreita cooperação com as ANC.

No início de 2017, começaram as primeiras verificações no local de modelos internos no âmbito da TRIM, tendo, assim, o projeto entrado na fase de execução. Esta fase prolongar-se-á ao longo de 2018 e 2019. Até à data, progrediu de acordo com o planeado, graças à colaboração das entidades inspecionadas e ao grande empenho das equipas de avaliação. Ao todo, foram lançadas com sucesso 92 verificações no local de modelos internos no âmbito da TRIM no decurso de 2017. As análises abrangeram modelos internos para o risco de crédito (com ênfase nas carteiras de retalho e de pequenas e médias empresas), para o risco de mercado e para o risco de crédito da contraparte. A fim de não perturbar a manutenção normal dos modelos das instituições de crédito, as alterações significativas e autorizações iniciais de modelos foram igualmente analisadas no local, a par das verificações no âmbito da TRIM e, por vezes, em conjunto.

Os primeiros resultados da TRIM já estão disponíveis. A análise de aspetos gerais dos modelos internos, como a governação e validação de modelos, começou logo no início do projeto. Os casos de incumprimento do quadro regulamentar em vigor identificados no contexto dessas análises foram já objeto de decisões de supervisão. Tal ajudará a assegurar um enquadramento sólido e adequado para a utilização de modelos internos e promoverá condições de igualdade para as entidades supervisionadas.

Com vista a garantir condições de igualdade, é solicitado às equipas de avaliação no contexto da TRIM que apliquem instrumentos e técnicas de inspeção comuns de forma coerente. Paralelamente, o resultado das verificações é comprovado de modo sistemático para assegurar a sua coerência, sendo objeto de análises horizontais e análises entre pares. Nas decisões subsequentes às verificações no âmbito da TRIM, o BCE não prevê qualquer regulamentação futura sobre modelos internos, mas aplica os requisitos regulamentares em vigor. Podem seguir-se recomendações e decisões adicionais, uma vez concluídas as análises horizontais e as análises entre pares.

As equipas de projeto a nível central prepararam igualmente um guia específico, que visa explicitar a interpretação feita pelo BCE dos aspetos mais relevantes da regulamentação atual relativa aos modelos internos objeto da TRIM. A primeira versão do guia foi partilhada com as instituições de crédito no âmbito da TRIM, a fim de recolher reações antes do início da fase de execução. Subsequentemente, o guia foi disponibilizado no sítio do BCE dedicado à supervisão bancária.

A TRIM beneficiou consideravelmente das observações formuladas sobre o guia, que demonstraram o forte empenho do setor em relação aos objetivos do projeto. A par dos comentários recebidos, a experiência adquirida com as verificações no local realizadas até à data e a atual evolução regulamentar constituem uma base sólida para a atualização do guia.

A supervisão bancária europeia beneficiará deste guia do BCE e das metodologias e instrumentos desenvolvidos como parte do projeto da TRIM. De um modo geral, tal contribuirá consideravelmente para uma utilização coerente e comparável de modelos internos na área do euro, ajudando, assim, a assegurar condições de igualdade.

O projeto da TRIM foi concebido de modo a permitir um diálogo contínuo com o setor. Além da conferência dedicada ao tema realizada em fevereiro de 2017, foram disponibilizadas às instituições de crédito abrangidas pelo projeto atualizações regulares sobre o estado geral da TRIM e informação sobre as etapas seguintes, em cartas informativas enviadas em agosto e dezembro de 2017. Além disso, os membros do projeto da TRIM participaram regularmente em eventos organizados pelo setor.

No decurso de 2017, além das 92 verificações no local iniciadas ao abrigo do projeto, foram lançadas 70 verificações de modelos internos em instituições significativas (das quais 37 foram efetuadas no local). No total, concluíram-se 133 verificações não relacionadas com a TRIM até ao final do ano, das quais 123 resultaram numa decisão do BCE (excluindo os contributos do BCE para decisões conjuntas com outras autoridades competentes na qualidade de autoridade de supervisão do país de origem).

1.6 Supervisão indireta das instituições menos significativas e controlo geral da supervisão

O Regulamento do MUS atribui ao BCE o mandato de assegurar o funcionamento efetivo e coerente do MUS, conferindo-lhe, por conseguinte, uma função de controlo geral, continuando as ANC a ser as principais responsáveis pela supervisão das instituições menos significativas. Com base no objetivo geral desta função, ou seja, garantir a aplicação de elevados padrões de supervisão de forma coerente no conjunto da área do euro, a Supervisão Bancária do BCE coopera estreitamente com as ANC no desenvolvimento de um quadro operacional para o controlo geral da supervisão das instituições menos significativas. Esta secção oferece exemplos de iniciativas específicas levadas a cabo em 2017.

Normas de supervisão conjuntas e metodologias comuns

As normas de supervisão conjuntas e as metodologias comuns para a supervisão de instituições menos significativas, definidas conjuntamente pelo BCE e pelas ANC, continuam a ser instrumentos importantes para a promoção de práticas prudenciais que assegurem uma supervisão coerente e de elevada qualidade das instituições menos significativas. Na sequência do desenvolvimento de normas e metodologias comuns em anos anteriores, a incidência em 2017 foi na implementação das mesmas^[22]. As ANC continuaram a aplicar as normas de supervisão conjuntas anteriormente concluídas (por exemplo, as normas de supervisão conjuntas sobre planeamento da supervisão e planeamento da recuperação) e começaram a implementar normas novas, como a norma de supervisão conjunta sobre a realização de inspeções no local em instituições menos significativas. Esta norma visa, antes de mais, promover a harmonização no planeamento de inspeções e definir níveis mínimos de envolvimento em matéria de supervisão. Presentemente, está a ser desenvolvido mais trabalho no sentido de apoiar a implementação prática das normas de supervisão conjuntas pelas ANC (por exemplo, através de sessões de trabalho dedicadas ao tema).

Além da harmonização dos processos de supervisão, existem outros projetos destinados a promover abordagens comuns à supervisão dos riscos decorrentes de modelos de negócio específicos. A título de exemplo, refira-se a norma de supervisão conjunta sobre instituições de financiamento automóvel, finalizada em 2016, que visa assegurar uma abordagem coerente, proporcionada e de elevada qualidade à supervisão de instituições de financiamento automóvel (tanto instituições significativas como instituições menos significativas) no conjunto da área do euro. Em 2017, foram organizadas sessões de trabalho sobre o tema, que contaram com a participação do setor e incidiram sobre a análise de modelos de negócio e o perfil de risco específico das instituições de financiamento automóvel.

Na sequência do desenvolvimento de um quadro de cooperação entre o BCE e as ANC no domínio da gestão de crises, foram desenvolvidas em 2017 duas normas de supervisão conjuntas relevantes, que serão finalizadas em 2018: uma sobre as práticas de supervisão das ANC para a gestão de crises em instituições menos significativas e a cooperação com as autoridades de resolução e outra sobre os procedimentos de supervisão das ANC aplicáveis a instituições menos significativas que não cumpram os requisitos mínimos em termos de fundos próprios^[23].

No que se refere aos sistemas de proteção institucional, o trabalho efetuado em 2016 foi complementado em 2017 com um acompanhamento adicional dos sistemas de proteção institucional “híbridos”, que compreendem tanto instituições significativas como instituições menos significativas. O trabalho foi realizado conjuntamente pelo BCE e pelas ANC na Áustria e na Alemanha, que são, atualmente, os únicos países da área do euro com sistemas de proteção institucional “híbridos”. O âmbito deste exercício está alinhado com os requisitos estabelecidos para os sistemas de proteção institucional “híbridos” no artigo 113.º, n.º 7, e no artigo 49.º, n.º 3, do CRR. O cumprimento destes requisitos é objeto de monitorização regular. Nos próximos anos, beneficiará da implementação gradual das especificações de reporte abordadas no Guia do BCE sobre faculdades e opções previstas no direito da União, que aumentarão a disponibilidade de dados relacionados com sistemas de proteção institucional.

Está a decorrer, em estreita colaboração com as ANC, uma análise temática sobre a IFRS 9, abrangendo instituições de crédito significativas e menos significativas. O objetivo é garantir que a nova norma seja implementada de modo coerente nas instituições de crédito da área do euro. Entre outros aspetos, foram desenvolvidos instrumentos para ajudar as autoridades de supervisão a avaliar o grau de preparação das instituições menos significativas para a introdução da IFRS 9 (ver Secção 1.3.2).

Além disso, no outono de 2017, foi publicado para efeitos de consulta pública um projeto de guia sobre avaliações de pedidos de autorização de instituições de crédito fintech^[24], cuja versão final será publicada em inícios de 2018. O guia visa aumentar a transparência em benefício das potenciais entidades requerentes de autorização como instituição de crédito fintech (isto é, entidades com um modelo de negócio no qual a produção e disponibilização de produtos e serviços bancários assentam em inovação tecnológica). O trabalho em curso centra-se nas implicações, para a supervisão bancária, das tecnologias financeiras (por exemplo, megadados e tecnologia de registo descentralizado de transações) e analisa em pormenor o papel dos ambientes de teste da regulamentação.

O BCE está igualmente a trabalhar na supervisão das infraestruturas de mercado financeiro com licença bancária ao abrigo do CRR, cujas principais atividades consistem na prestação de serviços de contraparte central ou de central de depósito de títulos a participantes no mercado, incluindo instituições de crédito abrangidas pelo MUS. A fim de assegurar uma abordagem coerente, proporcionada e de elevada qualidade à supervisão destas entidades especiais, o BCE, em estreita cooperação com diversas ANC, está atualmente a finalizar uma norma de supervisão conjunta para as avaliações de infraestruturas de mercado financeiro no âmbito do SREP.

Faculdades nacionais e opções aplicáveis ao setor das instituições menos significativas

Com vista a assegurar condições de igualdade entre instituições de crédito, o BCE, em estreita colaboração com as ANC, decidiu harmonizar o exercício das faculdades nacionais e opções aplicáveis ao setor das instituições menos significativas. Após uma consulta pública concluída em janeiro de 2017, foram publicadas, em abril de 2017, uma orientação^[25] e uma recomendação^[26] dirigidas às ANC.

Embora, na maioria dos casos, as propostas de políticas para as instituições menos significativas sejam as mesmas que as adotadas para as instituições significativas, relativamente a certas faculdades nacionais e opções foi aplicada uma abordagem proporcional à supervisão de instituições menos significativas que difere da base de entendimento adotada para as instituições significativas (por exemplo, a combinação dos comités de risco e de auditoria). Além disso, em alguns casos, quando não é necessária a harmonização para assegurar a robustez da supervisão ou condições de igualdade, as ANC podem adotar uma abordagem flexível na aplicação de algumas faculdades nacionais e opções, devendo algumas destas diferenças diminuir gradualmente nos próximos anos, com a descontinuação das disposições transitórias.

A conclusão do trabalho sobre as faculdades nacionais e opções é um passo importante no sentido de uma supervisão coerente e de uma maior harmonização, significando que, em grande medida, foram ultrapassadas divergências consideráveis na aplicação nacional das faculdades e opções.

Metodologia do SREP aplicável às instituições menos significativas

A conclusão do trabalho conjunto do BCE e das ANC com vista a estabelecer uma metodologia comum do SREP aplicável às instituições menos significativas constituiu um marco importante em 2017. A metodologia tem por base a metodologia aplicada às instituições significativas, fazendo uso dos mesmos elementos estruturais de forma proporcionada. Introduz igualmente algumas simplificações e adaptações, conferindo às ANC alguma flexibilidade na consideração das especificidades das instituições menos significativas e da heterogeneidade dos princípios contabilísticos. O SREP aplicável às instituições menos significativas promoverá a convergência da supervisão neste setor e assegurará um nível mínimo de harmonização e um contínuo da avaliação de instituições de crédito significativas e menos significativas. As ANC, enquanto autoridades que supervisionam diretamente as instituições menos significativas, detêm a responsabilidade plena pela realização de avaliações e a tomada de decisões sobre fundos próprios, liquidez e medidas qualitativas.

O trabalho relativo ao SREP para as instituições menos significativas foi iniciado em 2015, com a definição de uma metodologia comum para o sistema de avaliação do risco (Risk Assessment System – RAS). Prosseguiu em 2016, incidindo na quantificação do capital e da liquidez. Em 2017, as ANC ensaiaram a metodologia do SREP aplicável às instituições menos significativas (incluindo a metodologia revista do sistema de avaliação do risco). Todas as ANC participaram ativamente no ensaio e forneceram observações úteis, que constituíram a base dos ajustamentos necessários da metodologia.

O princípio da proporcionalidade encontra-se refletido na metodologia através da conceção de um modelo de envolvimento prudencial mínimo que depende da prioridade atribuída às instituições menos significativas. Em resultado, aspetos como as necessidades de informação, a intensidade da avaliação e as expetativas prudenciais diferem, em função da categoria da instituição menos significativa e da natureza das suas atividades. A metodologia também oferece alguma flexibilidade às ANC. A flexibilidade no SREP é particularmente importante para a avaliação do ICAAP, do ILAAP e dos testes de esforço das instituições menos significativas.

A metodologia será implementada pelas ANC como parte do ciclo de supervisão de 2018. A fim de apoiar uma transição sem problemas de uma metodologia do SREP nos moldes nacionais para uma metodologia do SREP a nível do MUS, as ANC aplicarão esta última no primeiro ano, pelo menos às instituições menos significativas de elevada prioridade. Tal permite-lhes continuar a testar a metodologia, em particular no que diz respeito às instituições de menor dimensão, até 2020, a data de implementação final. A metodologia continuará a ser avaliada e evoluirá, conforme necessário, de modo a ter em conta a experiência adquirida no âmbito do MUS e os desenvolvimentos em geral (por exemplo, no quadro regulamentar e em novos trabalhos que possam vir a ser realizados pela EBA, bem como no contexto do MUS).

Cooperação no domínio da supervisão de instituições menos significativas específicas

A proporcionalidade é de uma importância crucial para o funcionamento eficiente do controlo geral da supervisão. A aplicação prática do princípio da proporcionalidade tem por base um quadro de priorização, que tem em conta tanto o grau de risco intrínseco da instituição menos significativa em questão como o seu impacto global no sistema financeiro nacional.

Em 2017, as ANC continuaram a apresentar, através do centro de notificações, i) notificações prévias de procedimentos de supervisão e projetos de decisão relevantes relativos às instituições menos significativas de prioridade elevada (cerca de 100), e ii) notificações ad hoc referentes a eventual deterioração da situação financeira de instituições menos significativas. A experiência adquirida nos últimos anos foi refletida na revisão das orientações sobre os requisitos de notificação aplicáveis às instituições menos significativas, a aplicar a partir de 2018. Estas orientações clarificam os critérios de definição da relevância das decisões de notificação ao BCE e definem um conjunto de eventos de desencadeamento e indicadores destinados a promover a tempestividade das notificações. O BCE recebeu 67 notificações em 2017, na sua maioria relacionadas com questões de fundos próprios e de governação.

Com base nas notificações das ANC e em outras informações disponíveis, os técnicos dos gabinetes nacionais especializados do BCE continuaram a acompanhar as instituições menos significativas nos respetivos países, em especial as que se defrontaram com uma deterioração financeira. Os técnicos do BCE estiveram também em diálogo permanente com os seus homólogos nas ANC, a fim de acompanhar a execução de recomendações e de medidas de seguimento associadas a decisões relacionadas com procedimentos comuns. A cooperação no tocante a instituições menos significativas específicas assumiu, em alguns casos, a forma de inspeções no local e missões técnicas conjuntas.

1.7 Atribuições macroprudenciais

Em 2017, o BCE continuou a colaborar ativamente com as autoridades nacionais em termos de política macroprudencial na área do euro, em consonância com as atribuições que lhe foram conferidas por força do artigo 5.º do Regulamento do MUS. O Fórum Macroprudencial é a plataforma que permite aos membros do Conselho do BCE e do Conselho de Supervisão reunir perspetivas micro e macroprudenciais a nível do MUS^[27], o que assegura que as medidas micro e macroprudenciais se complementem de forma eficaz.

Em 2017, o BCE recebeu mais de 100 notificações de política macroprudencial das autoridades nacionais. A maioria das notificações dizia respeito i) a decisões trimestrais relativas à definição de reservas contracíclicas de fundos próprios e ii) a decisões referentes à identificação e ao tratamento de fundos próprios de instituições de crédito de importância sistémica mundial e outras instituições de crédito de importância sistémica^[28].

Seguindo a metodologia do CBSB, o BCE e as autoridades nacionais identificaram sete instituições de importância sistémica mundial^[29] (menos uma do que no ano passado^[30]), tendo as mesmas sido distribuídas por escalões que implicam a introdução gradual de percentagens de reservas de fundos próprios de 0.75% a 1.5% em 2018 (uma vez finalizada a introdução gradual em 2019, os níveis de reservas finais para estas instituições serão entre 1.0% e 2.0%).

O BCE recebeu igualmente notificações sobre as percentagens de reservas de fundos próprios relativas a 109 outras instituições de importância sistémica. Essas percentagens estavam em consonância com a metodologia do BCE para avaliar estas instituições e determinar as reservas das mesmas.

Além disso, o BCE recebeu, de várias autoridades nacionais, notificações sobre a implementação das reservas para o risco sistémico e de requisitos de ponderação do risco mais rigorosos, assim como notificações relativas à reciprocidade de medidas macroprudenciais tomadas em outros Estados-Membros.

O BCE também esteve envolvido no trabalho do Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS), que é responsável pela supervisão macroprudencial do sistema financeiro na UE. O CERS identifica e prioriza os riscos sistémicos e, se necessário, emite alertas ou recomendações para que sejam tomadas medidas corretivas. As ECS utilizaram informação do CERS, a par de outras análises macroprudenciais elaboradas pelo BCE (tanto de caráter interno como publicadas a nível externo), a fim de assegurar que todos os riscos relevantes fossem considerados. De igual modo, o CERS e outras autoridades macroprudenciais utilizam dados fornecidos pelas ECS para garantir que a informação sobre instituições específicas seja integrada nas análises do risco a nível de todo o sistema e identificar possíveis medidas de mitigação.

Além disso, o BCE advoga que seja modificada a metodologia de avaliação das instituições de importância sistémica mundial, com vista a que a união bancária europeia seja considerada uma única área geográfica.

2 Contributo do MUS para o quadro de gestão de crises e de resolução da UE

2.1 Casos de resolução em 2017

O quadro de recuperação e resolução da UE constitui uma âncora importante para um setor bancário estável. A Supervisão Bancária do BCE desempenha um papel crucial neste âmbito.

No primeiro semestre de 2017, a Supervisão Bancária do BCE decidiu, pela primeira vez, declarar que três das instituições de crédito diretamente supervisionadas por si estavam “em situação ou risco de insolvência”.

O Regulamento do Mecanismo Único de Resolução (MUR) estipula que logo que uma entidade supervisionada significativa seja declarada em situação ou risco de insolvência, o Conselho Único de Resolução (CUR) deve avaliar se estão igualmente reunidas as outras condições para a resolução. Em particular, o CUR deve avaliar se: i) tendo em conta os prazos e outras circunstâncias relevantes, não existe nenhuma perspetiva razoável de que uma ação alternativa do setor privado realizada em relação à instituição impediria a situação de insolvência num prazo razoável; e ii) as medidas de resolução são necessárias para defesa do interesse público.

Se esta condição não for preenchida, a instituição de crédito não está sujeita a resolução, mas passa a ser objeto do procedimento por insolvência aplicável a nível nacional.

No caso de uma das três instituições de crédito, o Banco Popular Español, o CUR decidiu que as condições para a resolução estavam efetivamente reunidas e adotou um programa de resolução. Em relação às duas outras instituições de crédito, os bancos Veneto Banca e Banca Popolare di Vicenza, concluiu que não eram necessárias medidas de resolução no interesse público, tendo estas instituições acabado por ser objeto de liquidação ao abrigo dos procedimentos de insolvência italianos.

O caso do Banco Popular Español

Em 6 de junho de 2017, a Supervisão Bancária do BCE determinou que o Banco Popular Español estava em situação ou risco de insolvência, nos termos do artigo 18.º, n.º 1, alínea a), e do artigo 18.º, n.º 4, alínea c), do Regulamento do MUR, visto que, dentro de pouco tempo, seria incapaz de pagar as suas dívidas e outras obrigações na data de vencimento, em resultado de uma crise de liquidez idiossincrática. Em consequência, o CUR concluiu que estavam reunidas as condições para a resolução e decidiu adotar um programa de resolução, o qual passou por uma redução do valor contabilístico dos instrumentos de fundos próprios e pela venda da instituição de crédito ao Banco Santander.

O Banco Popular Español tinha tido alguns problemas estruturais, tais como NPL elevados, uma cobertura reduzida em comparação com os seus pares, um nível elevado de ativos executados e ativos recebidos em dação em pagamento e uma rentabilidade baixa.

Desde 2012, a instituição tinha realizado três aumentos de capital num total de €5.5 mil milhões. Porém, não conseguiu liquidar substancialmente a sua posição sobre o setor imobiliário, no montante de €37 mil milhões (em termos brutos), que se afigurava problemática. Acresce que a deterioração desta carteira erodiu ainda mais os fundos próprios da instituição. O anúncio pela instituição de provisões adicionais e perdas no exercício em fevereiro de 2017 – em conjunção com o anúncio em 10 de abril de que, dada a sua posição de capital especialmente difícil, poderia ser necessário um aumento de capital ou uma transação empresarial para fazer face a possíveis imparidades adicionais da carteira de ativos não produtivos – resultou numa deterioração da notação de crédito e em preocupações substanciais entre os clientes da instituição. Tal, por sua vez, resultou em saídas de caixa significativas e numa considerável deterioração da base de depósitos da instituição, impossibilitando-a de mobilizar outras fontes de liquidez.

Cooperação e troca de informação com o CUR

O agravamento da situação do Banco Popular Español foi comunicado pela Supervisão Bancária do BCE ao CUR no início de abril de 2017 e discutido pormenorizadamente em reuniões organizadas pelo BCE sobre gestão de crises, nas quais também participaram representantes do CUR. A troca de informação intensificou-se no decurso de maio de 2017, ajudando a preparar todos os intervenientes logo numa fase inicial. O CUR foi também convidado a participar na qualidade de observador nas reuniões do Conselho de Supervisão do BCE, nas quais os membros deste último foram informados sobre a evolução da situação do Banco Popular Español e tomaram decisões sobre a instituição. Enquanto observador no CUR em sessão executiva alargada, o BCE também recebeu informações sobre a avaliação realizada pelo CUR no que respeita às outras condições para a resolução, tendo fornecido igualmente informação em matéria de supervisão relevante para a atividade do CUR.

No geral, a cooperação estreita e a partilha de informação entre o BCE e o CUR deram um contributo importante para a eficiência do processo de gestão de crises.

Etapas processuais conducentes à avaliação “em situação ou risco de insolvência”

Em 6 de junho de 2017, o Conselho de Supervisão do BCE decidiu dar início ao processo de avaliação para determinar se a entidade se encontrava em situação ou risco de insolvência e lançou uma consulta formal ao CUR.

Após esta consulta, o Conselho de Supervisão adotou a avaliação do Banco Popular Español como estando em situação ou risco de insolvência, a qual foi, em seguida, apresentada ao Conselho do BCE para aprovação de acordo com o procedimento de não objeção.

O Conselho do BCE não formulou objeções à avaliação do Conselho do Supervisão, a qual foi remetida em 6 de junho ao CUR e à Comissão Europeia, em conformidade com o artigo 18.º do Regulamento do MUR. A Supervisão Bancária do BCE notificou igualmente as autoridades competentes da sua decisão ao abrigo do artigo 81.º da diretiva em matéria de recuperação e resolução bancárias e da CRD IV.

Medidas tomadas na sequência da avaliação “em situação ou risco de insolvência”

Em 7 de junho de 2017, o CUR concluiu que as condições para a resolução estavam reunidas e decidiu adotar um programa de resolução, o qual foi aprovado nesse mesmo dia pela Comissão Europeia em conformidade com o artigo 18.º, n.º 7, do Regulamento do MUR. A decisão de iniciar a resolução incluiu os seguintes elementos: i) redução do valor contabilístico das ações; ii) redução do valor contabilístico e conversão de instrumentos de fundos próprios adicionais de nível 1 (Additional Tier 1) em ações; iii) conversão dos restantes instrumentos de fundos próprios de nível 2 em ações com o valor nominal de €1; e iv) transferência das ações daí resultantes para o Banco Santander.

Os casos do Banca Popolare di Vicenza e do Veneto Banca

Em 23 de junho de 2017, a Supervisão Bancária do BCE determinou que o Veneto Banca e o Banca Popolare di Vicenza estavam em situação ou risco de insolvência nos termos do artigo 18.º, n.º 1, alínea a), e do artigo 18.º, n.º 4, alínea a), do Regulamento do MUR.

Em ambos os casos, o CUR concluiu que as condições para a resolução não estavam preenchidas, tendo sido aplicada posteriormente a liquidação administrativa coerciva em conformidade com a legislação italiana em matéria de insolvência.

O Banca Popolare di Vicenza e o Veneto Banca, ambos sedeados no nordeste de Itália e com modelos de negócio e quotas de mercado semelhantes, tinham já merecido particular atenção das autoridades de supervisão desde 2014 devido: i) à sua baixa rentabilidade; ii) aos elevados custos de exploração face às principais receitas; iii) aos elevados custos de financiamento associados aos fundamentos deficitários dos seus modelos de negócio e da lealdade dos respetivos clientes; e iv) à reduzida qualidade dos seus ativos.

Não obstante os aumentos consecutivos de capital realizados a pedido da Supervisão Bancária do BCE, ambas as entidades tinham erodido um montante significativo dos seus fundos próprios nos três anos anteriores à sua insolvência. Tal mostrou claramente que os modelos de negócios adotados não eram adequados para assegurar a sua rentabilidade e viabilidade.

Em 2017, as duas instituições de crédito submeteram ao BCE um plano de negócios conjunto, sob o nome de “Projeto Tiepolo”, que previa a fusão das duas entidades até ao final de 2017. O plano identificava necessidades de capital no total de €4.7 mil milhões.

O BCE concluiu que não era plausível uma execução eficaz e tempestiva do plano para recapitalizar e fundir as duas instituições, criando assim as condições necessárias a um novo modelo de negócio viável no futuro. O BCE considerou igualmente que não estavam disponíveis outras medidas de supervisão ou medidas de intervenção precoce eficazes.

Cooperação e troca de informação com o CUR

A Supervisão Bancária do BCE informou o CUR, logo numa fase inicial, sobre a deterioração da situação do Banca Popolare di Vicenza e do Veneto Banca, sendo a troca de informação intensificada a partir do final de 2016.

O processo intensificou-se ainda mais no decurso do primeiro semestre de 2017. Esta troca de informação ampla e profunda ajudou a preparar todos os intervenientes numa fase precoce.

Além disso, a fim de assegurar uma melhor preparação para a possibilidade de uma avaliação no sentido de determinar se as duas instituições de crédito estavam em situação ou risco de insolvência nas fases finais da intensificação da crise, a situação de ambas foi discutida pormenorizadamente em reuniões sobre gestão de crises, onde participaram também os membros da administração e os funcionários do CUR competentes nesta matéria.

O CUR foi igualmente convidado a participar na qualidade de observador nas reuniões do Conselho de Supervisão do BCE, nas quais os membros deste último receberam informações atualizadas sobre a situação do Banca Popolare di Vicenza e do Veneto Banca e decidiram sobre ambas as entidades. Assim, o CUR e os membros do Conselho de Supervisão receberam em simultâneo a mesma informação. Do mesmo modo, enquanto observador no CUR em sessão executiva, o BCE recebeu informação sobre a avaliação realizada pelo CUR no que respeita às outras condições para a resolução. Em termos globais, a cooperação estreita e a partilha de informação entre o BCE e o CUR foram cruciais para resolver a situação das duas instituições e deram um contributo importante para a eficiência do processo de gestão de crises.

Etapas processuais conducentes a uma avaliação “em situação ou risco de insolvência”

Em 19 de junho de 2017, o BCE concluiu a avaliação da segunda versão do plano Tiepolo apresentado pelas duas instituições de crédito e concluiu que este não era credível.

A situação em termos de fundos próprios do Banca Popolare di Vicenza e do Veneto Banca tinha registado uma deterioração contínua e os requisitos de fundos próprios não tinham sido repetidamente cumpridos, apesar das medidas tomadas por ambas as instituições para corrigir o incumprimento. Nos anos que antecederam a decisão, por várias ocasiões havia sido pedido quer ao Banca Popolare di Vicenza quer ao Veneto Banca que colmatassem as respetivas deficiências. Porém, as medidas tomadas pelas instituições de crédito revelaram-se ineficazes.

Atendendo ao exposto, em 21 de junho de 2017, a Supervisão Bancária do BCE considerou que existiam elementos de prova relevantes de que o Banca Popolare di Vicenza e o Veneto Banco estavam em situação ou risco de insolvência, nos termos do artigo 18.º, n.º 1, alínea a), e do artigo 18.º, n.º 4, alínea a), do Regulamento do MUR.

Consequentemente, o Conselho de Supervisão do BCE decidiu desencadear o processo da avaliação “em situação ou risco de insolvência” e iniciou uma consulta formal ao CUR, que terminou ao meio-dia de quinta-feira, 22 de junho. Em 23 de junho, essa avaliação foi apresentada ao Conselho do BCE para aprovação ao abrigo do procedimento de não objeção.

O Conselho do BCE não formulou objeções à avaliação do Conselho de Supervisão, tendo esta sido enviada ao CUR e à Comissão Europeia, em conformidade com o artigo 18.º do Regulamento do MUR. O BCE informou igualmente as autoridades competentes da sua decisão ao abrigo do artigo 81.º da diretiva em matéria de recuperação e resolução bancárias e da CRD IV.

Medidas tomadas na sequência da avaliação “em situação ou risco de insolvência”

Em 23 de junho de 2017, o CUR decidiu abster-se de tomar medidas de resolução nos casos do Banca Popolare di Vicenza e do Veneto Banca, tendo concluído que, embora estivessem reunidas as condições para a resolução enumeradas no artigo 18.º, n.º 1, alíneas a) e b), do Regulamento do MUR, a condição estabelecida no artigo 18.º, n.º 1, alínea c), que diz respeito à defesa do interesse público^[31], não tinha sido preenchida.

Por conseguinte, as duas instituições de crédito foram liquidadas ao abrigo do regime de insolvência italiano.

Em 25 de junho de 2017, o Governo italiano adotou um decreto-lei^[32], que entrou imediatamente em vigor. Este decreto regulamentava: i) a liquidação administrativa coerciva das duas instituições de crédito, e ii) o auxílio estatal concedido para a liquidação, com o objetivo de apoiar a transferência de ativos e passivos para o Intesa Sanpaolo, em conformidade com o quadro europeu aplicável aos auxílios estatais, dados os riscos regionais para a estabilidade financeira.

Nesse mesmo dia, a Comissão Europeia anunciou a aprovação, ao abrigo das regras da UE, das medidas italianas destinadas a facilitar a liquidação do Banca Popolare di Vicenza e do Veneto Banca de acordo com a legislação italiana em matéria de insolvência^[33].

No seguimento de uma proposta do Banca d’Italia, o Ministério das Finanças italiano procedeu à liquidação administrativa coerciva das duas instituições de crédito, tendo sido nomeados liquidatários.

Os ativos e passivos de boa qualidade foram transferidos para o Intesa Sanpaolo, o qual tomou o lugar das instituições de crédito nas relações com os clientes. Em conformidade com o quadro europeu aplicável aos auxílios estatais, a repartição dos encargos aplicou-se aos capitais próprios e à dívida subordinada. Os créditos não produtivos deverão ser transferidos para a Società di Gestione degli Attivi, a entidade de gestão de ativos detida pelo Ministério das Finanças italiano utilizada para a liquidação do Banco di Napoli. De acordo com o planeado, os créditos não produtivos serão gradualmente alienados com o objetivo de maximizar a recuperação destes ativos.

Em consequência do procedimento de liquidação, as licenças bancárias de ambas as instituições foram retiradas em 19 de julho de 2017. Posteriormente, duas filiais, que não tinham sido transferidas para o Intesa Sanpaolo (o Banca Intermobiliare di Investimenti e Gestioni e o Farbanca), foram classificadas como “instituições menos significativas”. Consequentemente, a supervisão direta destas duas filiais foi confiada ao Banca d’Italia em setembro de 2017.

Principais ensinamentos retirados

O Banco Popular Español, o Veneto Banca e o Banca Popolare di Vicenza foram as primeiras instituições de crédito a ser declaradas em situação ou risco de insolvência pela Supervisão Bancária do BCE, fornecendo, assim, ensinamentos úteis tanto para a supervisão permanente como para o funcionamento do quadro de gestão de crises.

Um ensinamento retirado destes casos foi que a cooperação estreita e a ampla troca de informação entre todos os intervenientes^[34] deram um contributo substancial para um processo sem incidentes, tendo em conta os condicionalismos de tempo, permitindo, desse modo, às autoridades agir rapidamente e corrigir a situação nos prazos exigidos.

A coordenação e a troca de informação entre a Supervisão Bancária do BCE e o CUR nos dois casos de crise passaram igualmente pela participação recíproca nas reuniões dos respetivos órgãos de decisão. Representantes do CUR participaram em reuniões do Conselho de Supervisão do BCE e em reuniões das equipas de gestão de crises organizadas pelo BCE. Do mesmo modo, a Supervisão Bancária do BCE e a Comissão Europeia participaram, na qualidade de observadores, nas reuniões do CUR em sessão executiva. Tal permitiu a harmonização e a compreensão contínuas das perspetivas de cada autoridade.

Desde dezembro de 2015, um memorando de entendimento serve de base à cooperação entre a Supervisão Bancária do BCE e o CUR. O memorando de entendimento estabelece as condições gerais de cooperação, incluindo a troca de informação, entre as duas autoridades para assegurar uma cooperação eficaz no desempenho das respetivas atribuições. Em consonância com as disposições do mesmo, decorre atualmente uma revisão do memorando, com o fim de incorporar a experiência adquirida nos primeiros dois anos de implementação. Esta revisão deverá ser concluída no primeiro semestre de 2018 (ver também Secção 2.2).

Outro ensinamento importante diz respeito à relevância do momento em que uma instituição de crédito é declarada em situação ou risco de insolvência. A intervenção em tempo útil na eventualidade de se verificar uma crise é fundamental para evitar uma maior deterioração da situação da instituição de crédito, minimizando assim os custos gerais da insolvência. Por sua vez, a avaliação para determinar se uma entidade está em situação ou risco de insolvência não deve ser efetuada com uma antecedência pouco razoável. Caso contrário, pode verificar-se uma destruição desnecessária de valor, numa altura em que a recuperação ainda seria possível. Por conseguinte, os poderes discricionários em matéria de supervisão previstos no atual quadro são importantes e devem ser preservados.

Acresce que a experiência adquirida demonstrou a importância de usar eficazmente medidas de intervenção precoce, o que constituiu um desafio à luz da legislação em vigor. Foram identificadas duas áreas cruciais em que são necessárias alterações à legislação. O Parecer do BCE sobre a revisão do quadro da União em matéria de gestão de crises (CON/2017/47) propõe uma série de recomendações pertinentes.

Primeiro, existe uma sobreposição significativa entre as medidas de supervisão previstas na diretiva em matéria de recuperação e resolução bancárias e no Regulamento do MUS, assim como as medidas de intervenção precoce previstas na referida diretiva, tanto em termos de conteúdo como das condições para a sua aplicação. Esta sobreposição suscita dificuldades importantes no que respeita à aplicação prática das medidas de intervenção precoce, atendendo especialmente à falta de clareza das condições para a mesma.

Segundo, os poderes de intervenção precoce do BCE têm de ser exercidos com base nos instrumentos nacionais de transposição da diretiva em matéria de recuperação e resolução bancárias, o que gera incertezas e inconsistências relativamente às medidas disponíveis e às condições do seu exercício em cada Estado-Membro.

Consequentemente, o BCE recomenda que: i) sejam suprimidas da diretiva em matéria de recuperação e resolução bancárias as medidas de intervenção precoce já previstas na CRD IV e no Regulamento do MUS; e que ii) o Regulamento do MUR seja alterado no sentido de proporcionar uma base jurídica regulamentar para os poderes de intervenção precoce do BCE, com vista a facilitar a aplicação coerente dos mesmos.

Um outro ensinamento prende-se com a necessidade de assegurar o acesso a liquidez em situações de resolução. Em alguns casos, a questão é abordada através da capacidade de um comprador fornecer liquidez. Noutros casos, é importante garantir que, após a aplicação dos instrumentos de resolução, a instituição de crédito tenha acesso a liquidez até que seja restaurada a confiança do mercado. A este respeito, o papel do Fundo Único de Resolução (FUR) é importante, sendo o BCE fortemente a favor da criação de um mecanismo comum de apoio para o FUR. Este mecanismo deveria abranger o mandato do FUR na sua totalidade. Mais especificamente, deve estar disponível nas vertentes de liquidez e de solvência. Dada a importância de um financiamento suficiente para um processo de resolução ordenado, o mecanismo de apoio comum deve ser criado com a maior brevidade possível, de preferência antes do final do período de transição para uma mutualização plena dos recursos do FUR.

Além disso, a experiência adquirida demonstrou, do ponto de vista da estabilidade financeira, que a possibilidade de resolução pode diminuir se os instrumentos de dívida subordinada forem detidos por investidores não profissionais. Por conseguinte, deve ponderar-se a definição de requisitos de divulgação claros e facilmente compreensíveis bem como outras salvaguardas para aumentar o conhecimento dos investidores sobre os riscos associados a tais instrumentos. No mesmo sentido, pode ser aconselhável ponderar a denominação mínima de, pelo menos, €100 000 por unidade para cada instrumento. Este montante aumentaria o limiar de investimento e também o grau de conhecimentos dos investidores, restringindo assim o investimento direto de investidores não profissionais. É necessário estabelecer um quadro jurídico comum a nível da UE sobre estas matérias, para evitar a adoção de abordagens divergentes pelos diferentes Estados-Membros, as quais conduziriam a uma fragmentação do mercado europeu destes instrumentos.

Comunicação sobre casos de entidades em situação ou risco de insolvência

A comunicação desempenha um papel crucial na gestão de crises. Quando uma instituição de crédito entra em insolvência, é importante não apenas encontrar uma solução para a crise, mas também comunicar eficazmente esta solução ao público para assegurar que não ocorrem contágios e que a estabilidade financeira é preservada. Neste aspeto, a coordenação entre os vários intervenientes é fundamental para enviar uma mensagem clara e abrangente ao público.

Ao contrário das medidas de resolução, cujo âmbito de publicação pelo CUR está estabelecido no Regulamento do MUR^[35] e na diretiva em matéria de recuperação e resolução bancárias, não existe tal indicação relativamente a avaliações de entidades em situação ou risco de insolvência. Afigura-se oportuna uma clarificação sobre a publicação de tais avaliações.

Comunicação coordenada após uma avaliação para determinar se uma entidade está em situação ou risco de insolvência

A preparação numa fase inicial da comunicação e dos termos de referência, assim como a coesão de todos os intervenientes, são essenciais quando se enfrenta uma crise. Para assegurar essa coesão, as equipas de comunicação no CUR, no BCE e na Comissão Europeia começaram a trabalhar em conjunto numa fase precoce, muito antes das decisões relativas à determinação de entidades como estando em situação ou risco de insolvência. Tal proporcionou uma estratégia de comunicação abrangente que contribuiu para o sucesso da resolução da crise.

Além disso, o momento da comunicação externa é muito importante e deve ser planeado cuidadosamente. No caso do Banco Popular Español, a decisão a determinar que a entidade estava em situação ou risco de insolvência foi tomada já bem tarde numa terça-feira e foi acompanhada de notificações a todas as autoridades relevantes, em conformidade com o artigo 81.º, n.º 3, da diretiva em matéria de recuperação e resolução bancárias. A comunicação externa ao público teve lugar na manhã seguinte, tendo o CUR anunciado a venda da instituição de crédito ao Banco Santander S.A.^[36] e, posteriormente, a Supervisão Bancária do BCE anunciado a decisão relativa à determinação da entidade como estando em situação ou risco de insolvência^[37]. O momento da comunicação teve em conta a necessidade de comunicar a solução (resolução, transferência das atividades em liquidação, etc.) juntamente com o problema (insolvência da instituição de crédito).

O processo de comunicação coordenada teve por objetivo disponibilizar informações exaustivas ao público sobre a situação da instituição de crédito e as medidas tomadas pelas autoridades relevantes.

Nos casos do Veneto Banca e do Banca Popolare di Vicenza, na sexta-feira, 23 de junho de 2017, a Supervisão Bancária do BCE publicou no seu sítio oficial a informação de que tinha concluído a avaliação das entidades para determinar se estavam em situação ou risco de insolvência^[38]. Nesse mesmo dia, o CUR informou o público da sua decisão de que não se justificava proceder à resolução das duas instituições de crédito e que, consequentemente, estas seriam liquidadas no âmbito de um processo de insolvência italiano normal^[39]. Ainda no mesmo dia, o Ministério das Finanças italiano emitiu um comunicado a informar que se realizaria uma reunião no fim de semana com o intuito de adotar as medidas necessárias para assegurar a continuidade das atividades das instituições de crédito, protegendo simultaneamente todos os depositantes e titulares de obrigações prioritárias^[40].

Pedidos de acesso a informação pelo público

O BCE recebeu vários pedidos de acesso a informação pelo público, apresentados ao abrigo da Decisão BCE/2004/3 relativa ao acesso do público aos documentos do BCE^[41], nos quais era solicitada a divulgação das avaliações de entidades em situação ou risco de insolvência realizadas pelo BCE. A Comissão Europeia e o CUR também receberam pedidos de acesso a estas avaliações do BCE.

Foram igualmente apresentados pedidos de informação por parlamentos nacionais e ministérios das Finanças. Vários deputados do Parlamento Europeu submeteram pedidos por escrito, quer sobre a resolução do Banco Popular Español quer sobre a liquidação do Veneto Banca e do Banca Popolare di Vicenza.

O BCE respondeu a estas questões e aos pedidos de informação, de acordo com as regras de confidencialidade aplicáveis no domínio da supervisão bancária. As respostas às questões por escrito dos deputados do Parlamento Europeu foram publicadas no sítio do BCE dedicado à supervisão bancária.

Publicação de uma versão não confidencial das avaliações de entidades em situação ou risco de insolvência

A avaliação realizada pelo BCE no sentido de determinar se uma dada instituição de crédito está em situação ou risco de insolvência assenta numa análise da perspetiva da supervisão. Tem como destinatário o CUR, permitindo a este avaliar se estão reunidas as condições para a resolução da instituição. Uma avaliação para determinar se uma entidade está em situação ou risco de insolvência constitui uma fase intermédia no processo de resolução, e a Comissão Europeia e outras autoridades pertinentes são notificadas da mesma, em conformidade com o disposto no artigo 18.º, n.º 1, do Regulamento do MUR, e no artigo 81.º, n.º 3, da diretiva em matéria de recuperação e resolução bancárias. As avaliações para determinar se uma entidade está em situação ou risco de insolvência enquadram-se nas competências da Supervisão Bancária do BCE. Nessa medida, estão sujeitas às obrigações de segredo profissional e às regras de confidencialidade aplicáveis a todas as decisões do BCE enquanto autoridade de supervisão.

No entanto, por razões de transparência e responsabilização, e tendo em conta o interesse público geral, o BCE decidiu publicar no seu sítio dedicado à supervisão bancária versões não confidenciais das suas avaliações de entidades em situação ou risco de insolvência. No sentido de cumprir as obrigações de segredo profissional, não foi divulgada informação confidencial. A publicação de avaliações não confidenciais de entidades em situação ou risco de insolvência constitui uma exceção à política geral de comunicação do BCE, a qual, segundo a legislação^[42], não prevê a publicação de decisões de supervisão sobre instituições específicas protegidas por regras de segredo profissional.

No futuro, será necessária uma clarificação do quadro jurídico que rege a publicação de avaliações de entidades em situação ou risco de insolvência. Embora a diretiva em matéria de recuperação e resolução bancárias e o Regulamento do MUR não prevejam atualmente a publicação destas avaliações, estipulam a publicação da ordem ou do instrumento de execução da medida de resolução. Este facto, em conjunção com o grande número de pedidos de divulgação de informação no seguimento das avaliações pelas autoridades competentes, cria um desequilíbrio de comunicação.

Auditoria do Tribunal de Contas Europeu

O Tribunal de Contas Europeu (TCE) realizou uma auditoria sobre a eficácia operacional da gestão de crises bancárias pelo BCE em 2017. O BCE cooperou estreitamente com o TCE ao longo da auditoria, tendo sido publicado o relatório final em 16 de janeiro de 2018^[43]. O relatório apresenta recomendações construtivas sobre uma variedade de temas relacionados com a cooperação, a identificação e a resposta a crises, assim como o planeamento da recuperação, com vista a melhorar a eficiência da gestão de crises no âmbito do MUS. Das oito recomendações apresentadas, o BCE aceitou seis. Está já a decorrer o trabalho para implementar as recomendações, que dizem respeito, nomeadamente, à cooperação com o CUR, a orientações adicionais sobre os planos de recuperação e a orientações sobre avaliações de intervenções precoces. Das duas recomendações que o BCE rejeitou, uma não foi aceite pelo facto de o BCE já ter elaborado orientações para efeitos das avaliações de entidades em situação ou risco de insolvência, tendo a outra sido rejeitada porque o BCE considerou que tinha cooperado plenamente com o TCE no decurso da auditoria, no total respeito pelo seu mandato de avaliação da eficiência operacional da gestão do BCE^[44].

2.2 Interação com o Conselho Único de Resolução

Em 2017, o BCE e o Conselho Único de Resolução (CUR) continuaram a cooperar estreitamente nos termos do memorando de entendimento bilateral. Este foi concluído no final de 2015 e estabelece as regras para a cooperação e troca de informação. Ao longo do ano, foi partilhada informação numa base regular e pontual.

No final de 2016, o CUR teve acesso direto à informação e aos dados relevantes em matéria de supervisão constantes dos sistemas de tecnologias de informação do BCE dedicados à supervisão, tendo o alcance desse acesso sido acordado no memorando de entendimento. Tal racionalizou e automatizou a atual troca de informação e assegurou que o esforço de prestação de informação das instituições de crédito fosse mantido num nível mínimo. Além disso, o BCE adaptou o sistema de tecnologias de informação dedicado à supervisão para que o CUR também o possa utilizar para fins de resolução a partir de 2018.

A cooperação entre a Supervisão Bancária do BCE e o CUR aumentou, em conformidade com o memorando de entendimento, quando a situação de uma instituição significativa se deteriorou. Observou-se, em particular (mas não exclusivamente), uma maior cooperação e troca de informação sobre as instituições de crédito que se determinou estarem em situação ou risco de insolvência em 2017 (mais especificamente, o Banco Popular Español, o Veneto Banca e o Banca Popolare di Vicenza).

Em conformidade com o disposto no memorando de entendimento, a Supervisão Bancária do BCE e o CUR deram início à revisão do memorando em 2017. O propósito é o de rever determinadas partes do memorando de entendimento para ter em consideração a experiência adquirida nos primeiros dois anos de implementação e dar resposta aos desafios de ordem prática enfrentados. A revisão deverá ser concluída no primeiro semestre de 2018 e melhorará a cooperação e a troca de informação entre a Supervisão Bancária do BCE e o CUR.

Para além da troca de informação, a cooperação estreita entre a Supervisão Bancária do BCE e o CUR é também apoiada por outros acordos. Um representante do BCE participa nas reuniões do CUR em sessão executiva e plenária. Do mesmo modo, a Presidente do CUR é convidada a assistir às reuniões relevantes do Conselho de Supervisão do BCE, com o propósito de fomentar o intercâmbio ao mais alto nível entre ambos os órgãos. A nível técnico, propicia-se uma maior cooperação construtiva entre a Supervisão Bancária do BCE e o CUR nas estruturas dos respetivos comités. Além disso, as ECS e as equipas internas de resolução interagem em casos de instituições de crédito específicas. São também realizados intercâmbios regulares a nível do pessoal das funções horizontais da Supervisão Bancária do BCE e do CUR. As duas instituições estão igualmente em contacto constante em domínios de política relevantes da perspetiva da supervisão e da resolução.

À semelhança dos dois anos anteriores, a Supervisão Bancária do BCE consultou o CUR sobre os planos de recuperação que recebeu das instituições significativas cuja supervisão em base consolidada era da sua competência. As observações formuladas pelo CUR foram posteriormente consideradas na avaliação dos planos de recuperação pela Supervisão Bancária do BCE.

Em contrapartida, o CUR consultou a Supervisão Bancária do BCE sobre projetos de planos de resolução para um grande número de instituições significativas em 2017. No caso de um subgrupo das instituições que apresentaram um plano de resolução, a Supervisão Bancária do BCE foi também consultada sobre o requisito mínimo para os fundos próprios e para os passivos elegíveis (minimum requirement for own funds and eligible liabilities – MREL) estabelecidos pelo CUR. A Supervisão Bancária do BCE avaliou tanto os projetos de planos de resolução como o requisito mínimo para os fundos próprios e para os passivos elegíveis da perspetiva da supervisão, tendo comunicado as suas reações ao CUR. Por seu lado, o CUR consultou a Supervisão Bancária do BCE sobre o cálculo das contribuições prévias para o Fundo Único de Resolução. A Supervisão Bancária do BCE avaliou o potencial impacto nas instituições significativas da perspetiva da continuidade da atividade e transmitiu as suas observações ao CUR.

2.3 Trabalho no âmbito dos planos de recuperação

A avaliação dos planos de recuperação de instituições significativas é especificada, nomeadamente, na diretiva em matéria de recuperação e resolução bancárias, no Regulamento Delegado (UE) 2016/1075^[45] e nas orientações da EBA^[46], sendo parte integrante do conjunto de atividades de supervisão. O seu objetivo passa por conseguir restabelecer a viabilidade das instituições de crédito durante períodos de maior tensão. Segundo as orientações da EBA respeitantes às metodologias e procedimentos comuns no âmbito do SREP^[47], os resultados gerais da avaliação dos planos de recuperação são incorporados nas avaliações realizadas no contexto do SREP.

Ciclo de planos de recuperação de 2016: avaliação e análise comparativa

O ciclo de avaliação dos planos de recuperação de 2016 das instituições significativas – o segundo desde o lançamento do MUS – teve início em setembro de 2016 e prolongou-se até ao final de agosto de 2017. As instituições significativas apresentaram um total de 109 planos. No caso das instituições de crédito cuja autoridade responsável pela supervisão em base consolidada é o BCE, os planos foram submetidos em duas fases, em setembro e dezembro de 2016, permitindo que a avaliação tivesse lugar fora dos picos de trabalho das ECS relacionado com o SREP e evitar condicionalismos de recursos. A grande maioria dos planos de recuperação foram submetidos à Supervisão Bancária do BCE em dezembro de 2016. O processo de avaliação completo dos planos de recuperação e de decisão, se necessário em conjunto com outras autoridades competentes^[48], pode durar até seis meses.

O ciclo de 2016 permitiu a primeira comparação plena dos planos, visto que todos foram apresentados em conformidade com a diretiva em matéria de recuperação e resolução bancárias. No ciclo anterior, uma parte substancial dos planos de recuperação tinham sido submetidos ao abrigo de legislação nacional anterior à referida diretiva, o que se ficou a dever à transposição tardia da mesma em alguns Estados-Membros. Além disso, no Regulamento Delegado (UE) 2016/1075, adotado em 23 de março de 2016, todas as instituições significativas foram informadas sobre o conteúdo esperado e os critérios mínimos aplicados pelas autoridades competentes aquando da avaliação dos planos de recuperação.

A análise comparativa dos planos de recuperação apresentados em 2016 mostrou melhorias consideráveis em termos de exaustividade e qualidade. Não obstante estas melhorias, cerca de 20% dos planos avaliados foram sujeitos a um plano de ação específico (tendo a Supervisão Bancária do BCE pedido às entidades supervisionadas significativas em questão que melhorassem os respetivos planos de recuperação) ou foram avaliados como contendo deficiências consideráveis nos termos do artigo 6.º, n.º 5, da diretiva em matéria de recuperação e resolução bancárias. Neste caso, a entidade supervisionada significativa tem de apresentar um plano de recuperação revisto num período de dois meses (prorrogável até três).

A análise comparativa demonstrou igualmente que um planeamento adequado da recuperação (isto é, uma boa preparação para situações de crise) aumenta a probabilidade de implementação de opções de recuperação de forma atempada e eficaz.

Da avaliação e da análise comparativa dos planos foram retiradas duas conclusões importantes. Primeiro, os planos de recuperação devem ser aplicáveis na prática. Segundo, as instituições significativas parecem sobrestimar a respetiva capacidade de recuperação potencial. Ambas as questões foram identificadas como sendo prioritárias para a avaliação de planos de recuperação pela Supervisão Bancária do BCE no futuro.

Ciclo de planos de recuperação de 2017: prazos e modelos normalizados

O ciclo de avaliação dos planos de recuperação de 2017 das instituições significativas compreendeu novamente duas fases de apresentação de planos – em setembro e dezembro de 2017 – e deverá prolongar-se até ao verão de 2018. No âmbito do ciclo de avaliações de 2017, 107 instituições significativas apresentaram planos de recuperação.

Pelo segundo ano consecutivo, as instituições de crédito fornecerão a informação requerida num modelo de reporte normalizado a apresentar juntamente com os respetivos planos de recuperação. A utilização deste modelo veio facilitar a apresentação dos dados necessários para os planos de recuperação e respetiva avaliação, tendo melhorado significativamente a qualidade dos dados fornecidos.

No futuro: incidência na viabilidade dos planos de recuperação e ligação à gestão de crises

Tal como indicado nos resultados da análise comparativa do ciclo de 2016, um objetivo fundamental previsto nas atuais avaliações e nas interações com as instituições significativas consiste em tornar os planos de recuperação mais funcionais e viáveis.

Com base em dois anos de experiência, a Supervisão Bancária do BCE concluiu que nem todos os planos podiam ser eficazmente implementados ou concretizados em situações de crise. Tal deve-se à sua considerável dimensão e complexidade (alguns planos têm perto de 2000 páginas) e à falta de processos claros e medidas concretas que demonstrem de que modo é possível implementá-los eficazmente sob pressão. Este é um inconveniente importante, dado que um plano de recuperação tem por objetivo oferecer aos quadros de direção da instituição de crédito um conjunto de opções suficiente que possa ser aplicado de modo atempado e eficaz, particularmente em situações de grande pressão.

A Supervisão Bancária do BCE tenciona partilhar, no decurso de 2018, as melhores práticas empregadas por algumas entidades supervisionadas significativas para ajudar as instituições de crédito a tornar os respetivos planos de recuperação mais funcionais.

Além disso, com a implementação de melhores planos de recuperação, a Supervisão Bancária do BCE poderá utilizar sistematicamente os resultados das avaliações dos planos de recuperação na identificação e gestão de crises, assim como integrar os resultados na avaliação no âmbito do SREP.

2.4 Gestão de crises de instituições menos significativas

A gestão de uma situação de crise que envolva uma instituição menos significativa exige um elevado grau de troca de informação e de coordenação entre a ANC responsável pela supervisão direta da entidade e o BCE, no exercício da sua responsabilidade de controlo geral da supervisão e na qualidade de autoridade competente para tomar decisões em matéria de procedimentos comuns.

A ANC é responsável por tomar as decisões e medidas em matéria de supervisão relacionadas com uma instituição menos significativa em crise. A necessidade de uma cooperação mais estreita surge quando essa instituição se aproxima de uma situação de inviabilidade. Nessa altura, é necessário ponderar a sua liquidação ou resolução, o que poderá incluir procedimentos comuns como, por exemplo, a revogação da autorização, a avaliação de aquisições ou aumentos de participações qualificadas, e a concessão de novas autorizações (por exemplo, para constituição de uma instituição de transição).

Neste contexto, o BCE acompanha a situação das instituições menos significativas em crise, presta apoio no âmbito das atividades de gestão de crises das ANC e prepara projetos de decisões relativas a procedimentos comuns com base em propostas das ANC. Tais decisões são aprovadas pelo Conselho de Supervisão e adotadas pelo Conselho do BCE.

Quadro de gestão de crises aplicável a instituições menos significativas

Em 2017, entrou em funcionamento um quadro de cooperação na gestão de crises para o BCE e as ANC, o qual foi utilizado em várias ocasiões. Aplicável a instituições menos significativas, a finalidade desse quadro é servir de apoio às ANC e ao BCE nas respetivas atribuições associadas à gestão de crises. Abrange, além disso, a cooperação e a troca de informação entre o BCE e as ANC e com outras partes interessadas eventualmente envolvidas (por exemplo, as autoridades de resolução responsáveis). Ao longo de 2017, a cooperação entre as ANC e o BCE em vários casos de crise em instituições menos significativas caraterizou-se por uma troca de informação proveitosa e sem incidentes, que permitiu a tomada de decisões dentro de prazos relativamente curtos.

Como medida adicional, em 2017, o BCE e as ANC desenvolveram uma norma de supervisão conjunta sobre as práticas de supervisão das ANC em matéria de gestão de crises em instituições menos significativas e de cooperação com as autoridades de resolução, a qual será finalizada em 2018. Esta norma de supervisão conjunta assegurará a aplicação, a nível nacional, de práticas coerentes de gestão de crises em instituições menos significativas, promovendo assim resultados de supervisão comuns na esfera do MUS. A norma abrangerá igualmente a cooperação e a troca de informação entre as ANC e as autoridades que compõem o MUR (o CUR e as autoridades de resolução nacionais) sempre que tal se justifique no desempenho das respetivas atividades.

Paralelamente, em 2017, o BCE e as ANC desenvolveram uma norma de supervisão conjunta sobre os procedimentos das ANC em matéria de supervisão no caso de instituições menos significativas que não cumpram os requisitos mínimos de fundos próprios, a qual também será concluída em 2018. Esta norma fomentará um entendimento comum dos procedimentos administrativos utilizados para fazer face à deterioração financeira das instituições menos significativas, em particular no que diz respeito aos prazos para a exigência de medidas corretivas e às condições para acionar a revogação da autorização.

3 O MUS como elemento da arquitetura da supervisão europeia e mundial

3.1 Cooperação na esfera europeia e internacional

Dado que as instituições de crédito da área do euro estão presentes em mais de 90 países não europeus (ver Figura 4), no contexto do MUS, verifica-se uma colaboração intensa com outras autoridades de supervisão dentro e fora da UE. Consequentemente, o BCE está empenhado em facilitar a cooperação, quer contribuindo para os colégios de autoridades de supervisão, quer desenvolvendo ferramentas de cooperação como memorandos de entendimento. Estes últimos são negociados com contrapartes como as autoridades de supervisão dos Estados‑Membros da UE não pertencentes à área do euro, autoridades de supervisão de países terceiros e autoridades do mercado nacionais.

A Supervisão Bancária do BCE colabora geralmente com outras autoridades de supervisão prudencial através de memorandos de entendimento, da participação em colégios de autoridades de supervisão ou de acordos celebrados caso a caso.

Memorandos de entendimento para cooperação com outras autoridades de supervisão

Cooperação com autoridades de países terceiros

O BCE procura envolver-se numa cooperação frutífera com as autoridades de supervisão de países terceiros e facilitar a supervisão permanente a nível transfronteiras. Sempre que possível, a Supervisão Bancária do BCE aderiu aos memorandos de entendimento já existentes, acordados entre ANC da área do euro e autoridades de supervisão de países terceiros antes do estabelecimento do MUS. Em alguns casos, a Supervisão Bancária do BCE necessitou de desenvolver soluções de cooperação adaptadas. Com o tempo, o BCE celebrará os seus próprios memorandos de entendimento com as autoridades de supervisão de países terceiros, com vista a não depender dos memorandos de entendimento entre as ANC da área do euro e as autoridades de supervisão de países terceiros.

Cooperação no âmbito do Espaço Económico Europeu

O BCE coopera frequentemente com as ANC dos países da UE não pertencentes à área do euro, em cumprimento das disposições da CRD IV relativamente à cooperação e troca de informação entre autoridades competentes a nível da UE. Para estabelecer pormenores adicionais e reforçar ainda mais a cooperação, o BCE, nos termos do artigo 3.°, n.º 6, do Regulamento do MUS, está atualmente a negociar um memorando de entendimento com essas ANC. Além disso, o memorando de entendimento da UE/Espaço Económico Europeu sobre a supervisão prudencial de sucursais significativas em países nórdicos^[49] celebrado pelo BCE em 2016 foi assinado por cinco outras autoridades.

A Supervisão Bancária do BCE também celebrou dois memorandos de entendimento com autoridades do mercado nacionais. Esses memorandos têm por base um modelo preparado pelo BCE em colaboração com a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (European Securities and Market Authority –ESMA).

A fim de assegurar coerência a nível da UE, a Supervisão Bancária do BCE colabora estreitamente com a rede sobre equivalência da EBA (EBA Network on Equivalence), que realiza avaliações da equivalência dos regimes de confidencialidade das autoridades de supervisão de países terceiros. Os memorandos de entendimento para a cooperação em matéria de supervisão apenas podem ser celebrados se existir a equivalência requerida em termos de segredo profissional.

Colégios de autoridades de supervisão

Os colégios de autoridades de supervisão são estruturas de coordenação permanentes, mas flexíveis, que reúnem as autoridades competentes envolvidas na supervisão de grupos bancários ativos a nível transfronteiras. Estes colégios desempenham um papel importante no que respeita às instituições de crédito da área do euro com presença em países não pertencentes à área do euro.

A legislação europeia confere plenos poderes aos colégios de autoridades de supervisão na qualidade de fóruns onde as autoridades de supervisão dos países de origem e de acolhimento de instituições ativas a nível transfronteiras trocam informações importantes e acordam na avaliação dos riscos e nos requisitos de fundos próprios e de liquidez das instituições de crédito da UE. Enquanto as ECS supervisionam as instituições de crédito na área do euro, os colégios de autoridades de supervisão facilitam a supervisão em base consolidada nos países não pertencentes à área do euro.

Em 2017, a Supervisão Bancária do BCE atuou como autoridade responsável pela supervisão em base consolidada em 30 colégios de autoridades de supervisão da UE, sendo, portanto, as correspondentes ECS a presidir esses colégios. Cada um destes colégios é composto pelas ANC dos Estados-Membros relevantes da UE, pela EBA e pelo BCE. As autoridades de países terceiros nos quais a instituição tem filiais ou sucursais relevantes podem integrar os colégios na qualidade de observadores.

Sete instituições ativas a nível transfronteiras sedeadas em Estados-Membros da UE não pertencentes à área do euro operam através de entidades supervisionadas significativas na área do euro. Como exigido pela legislação europeia, a Supervisão Bancária do BCE é membro ativo dos correspondentes colégios de autoridades, que são presididos pela ANC envolvida. A ECS responsável pela filial ou sucursal na área do euro representa o BCE e cumpre as responsabilidades do mesmo nesses colégios.

Além disso, quatro instituições significativas apenas desenvolvem atividades transfronteiras materialmente relevantes fora da UE. No caso destas instituições, a Supervisão Bancária do BCE atua como autoridade responsável pela supervisão em base consolidada e opera em colégios para o intercâmbio de informações.

Por último, para cinco instituições internacionais com sede em países terceiros com filiais significativas na área do euro, as ECS envolvidas atuam como autoridades de supervisão dos países de acolhimento nos colégios organizados pela autoridade do país terceiro responsável pela supervisão em base consolidada.

Situação da cooperação estreita

Os Estados-Membros da UE cuja moeda não é o euro podem participar no MUS ao abrigo de um regime de cooperação estreita. As principais condições subjacentes a esta participação encontram-se definidas no artigo 7.° do Regulamento do MUS, estando os aspetos processuais especificados na Decisão BCE/2014/5. Em 2017, não foram recebidos quaisquer pedidos formais de cooperação estreita.

Painel de Avaliação da EBA

A Supervisão Bancária do BCE continuou a participar ativamente no Painel de Avaliação da EBA, que é responsável pela realização de análises pelos pares com o objetivo de reforçar a coerência dos resultados da supervisão.

Em 2017, o Painel de Avaliação da EBA realizou uma análise pelos pares das Orientações da EBA relativas aos critérios de determinação das condições de aplicação do artigo 131.º, n.º 3, da Diretiva 2013/36/UE (CRD), no que se refere à avaliação de outras instituições de importância sistémica (O-SII). O objetivo desta análise pelos pares foi avaliar i) a aplicação efetiva das disposições das orientações e ii) os processos implementados pelas autoridades relevantes no sentido de obterem uma avaliação apropriada das condições para determinar se as instituições devem ser designadas como “outras instituições de importância sistémica” (other systemically important institutions – O-SII).

Uma vez que compete às ANC identificar as “outras instituições de importância sistémica”, o papel do BCE na análise foi clarificar as funções da supervisão bancária europeia relativamente a essas instituições. A CRD IV confere às ANC a função de aplicar às “outras instituições de importância sistémica” requisitos de reservas de fundos próprios adicionais. O BCE, em linha com o seu mandato e responsabilidades macroprudenciais, pode depois reforçar estas reservas impondo requisitos mais rigorosos ao abrigo do artigo 5.º do Regulamento do MUS. Em junho de 2016, o BCE introduziu uma metodologia de limites mínimos para os requisitos de reservas de fundos próprios das “outras instituições de importância sistémica”, com vista a assegurar que os riscos sistémicos ou macroprudenciais relevantes fossem abordados de forma consistente em toda a área do euro. Depois de avaliar as notificações das ANC relativamente às reservas de fundos próprios planeadas para as “outras instituições de importância sistémica”, o BCE não considerou necessário exercer o seu poder de reforço em 2017. Esta avaliação também se baseou no facto de todos os requisitos de reservas de fundos próprios das “outras instituições de importância sistémica”, implementados pelas autoridades nacionais para as instituições de crédito que identificaram como “outras instituições de importância sistémica”, terem sido fixados no limite mínimo estabelecido pelo BCE ou acima deste.

Programas de avaliação do setor financeiro pelo FMI

Um programa de avaliação do setor financeiro (Financial Sector Assessment Program – FSAP) pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) consiste numa avaliação abrangente e aprofundada do setor financeiro de uma determinada jurisdição. Compreende i) a identificação das principais vulnerabilidades e a avaliação da resiliência do setor financeiro; ii) a análise do quadro de políticas de estabilidade financeira de um país e do respetivo quadro e práticas em matéria de supervisão, e iii) a avaliação das redes de segurança financeira e da capacidade do sistema financeiro para gerir e superar uma crise financeira.

Em janeiro de 2017, o Presidente do Comité Económico e Financeiro da UE solicitou ao FMI que levasse a cabo um programa de avaliação do setor financeiro da UE/área do euro, com vista a reconhecer a nova arquitetura de supervisão bancária e de resolução na área do euro. Lançado em junho de 2017, o programa centra-se assim, entre outros aspetos, na supervisão bancária e na gestão de crises de instituições significativas. Para o efeito, o FMI realizará i) uma avaliação pormenorizada dos princípios fundamentais de Basileia relevantes^[50], de entre os Princípios Fundamentais para uma Supervisão Bancária Eficiente (Core Principles for Effective Banking Supervision) definidos pelo CBSB ^[51], a qual resultará em notações; e ii) uma análise da conformidade com elementos selecionados dos Principais Atributos dos Regimes de Resolução Eficazes para Instituições Financeiras (Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions) desenvolvidos pelo Conselho de Estabilidade Financeira (Financial Stability Board – FSB). Além disso, o FMI irá i) analisar, sem atribuição de notações, o quadro para a supervisão das instituições menos significativas, e ii) avaliar a solvência do setor bancário no contexto da avaliação do risco. Antes da primeira missão do FMI no âmbito deste programa de avaliação do setor financeiro, o BCE procedeu a uma autoavaliação face aos princípios fundamentais de Basileia, tendo esta sido objeto de análise pelo Conselho de Supervisão e aprovada pelo Conselho do BCE. Além disso, as ANC forneceram informações sobre a legislação nacional aplicável em resposta ao pedido do FMI de avaliação do impacto dos quadros jurídicos nacionais na eficácia da supervisão bancária europeia. A primeira missão teve lugar em outubro e novembro de 2017, tendo sido realizadas mais de 60 reuniões com as cinco direções-gerais da Supervisão Bancária do BCE e as unidades de serviços partilhados relevantes.

Prevê-se que o exercício seja finalizado em 2018, devendo as conclusões do mesmo ser integradas na consulta ao abrigo do Artigo IV de 2018 do FMI sobre a área do euro, que se espera seja concluída em julho de 2018.

Nos programas de avaliação do setor financeiro pelo FMI relativos a cada país da área do euro, são as autoridades nacionais que lideram o exercício geral. Contudo, o BCE está também profundamente envolvido, em consonância com o seu mandato, sendo os seus objetivos principais i) assegurar a comparabilidade e a coerência entre países da componente centrada no setor bancário dos programas referentes aos países da área do euro; ii) explorar, na medida do possível, as sinergias com testes de esforço do setor bancário a nível da UE/área do euro; e iii) garantir que as caraterísticas fundamentais do quadro de supervisão bancária micro e macroprudencial da supervisão bancária europeia sejam corretamente refletidas. Em 2017, o FMI concluiu os programas de avaliação do setor financeiro relativos ao Luxemburgo e à Espanha, tendo lançado um programa para a Bélgica. Prevê-se que os programas de avaliação do setor financeiro referentes a França, Itália e Malta tenham início no segundo semestre de 2018. Nessa altura, os resultados do programa de avaliação do setor financeiro da área do euro já deverão ter sido divulgados publicamente, podendo assim complementar estes exercícios nacionais, em especial no que respeita ao cumprimento dos Princípios Fundamentais para uma Supervisão Bancária Eficaz.

De um modo mais geral, espera-se que os futuros programas de avaliação do setor financeiro dos vários países da área do euro integrem plenamente as conclusões e recomendações do programa relativo à área do euro, em particular no que diz respeito à supervisão das instituições significativas e à gestão de crises a nível das mesmas. Esta abordagem será consentânea com o atual quadro de elaboração de políticas na Europa, refletindo perfeitamente as competências aplicáveis a nível de cada Estado-Membro, da área do euro e da UE. Ao mesmo tempo, ajudará a assegurar que o acompanhamento e o aconselhamento pelo FMI continuem a ser eficazes e relevantes para todas as autoridades envolvidas.

3.2 Contributos para o desenvolvimento do quadro regulamentar europeu e internacional

Contributo para o processo de Basileia

O ano de 2017 assinalou a finalização do Acordo de Basileia III, a pedra angular do quadro regulamentar pós-crise. Ativamente envolvido nos trabalhos do Comité de Basileia de Supervisão Bancária (CBSB), o BCE contribuiu para este processo de normalização, participando no debate das políticas, fornecendo conhecimentos especializados em diversos grupos do CBSB, cooperando com membros deste comité a nível da UE e mundial, tendo também contribuído para análises de impacto relevantes.

Finalização do Acordo de Basileia III

O BCE congratula-se pela finalização do Acordo de Basileia III, que reforça o quadro regulamentar e constitui um passo importante no sentido de restabelecer a confiança nos rácios de fundos próprios ponderados pelo risco das instituições de crédito. O BCE participou ativamente no debate das políticas. A finalização de Basileia III envia um forte sinal de continuação da cooperação internacional no domínio da regulamentação bancária. As reformas acordadas contribuem para a certeza regulamentar e permitem às instituições de crédito tomarem decisões fundamentadas. O período previsto de implementação gradual, entre 2022 e 2027, assegurará que seja possível gerir o impacto nas instituições de crédito, mesmo nas entidades mais afetadas pelas reformas.

Incidência na implementação e avaliação de políticas

O BCE considera crucial que todas as partes transponham as reformas acordadas de forma consistente. Para o efeito, prestou assessoria técnica aos legisladores, designadamente através de pareceres jurídicos sobre as propostas da Comissão Europeia de revisão da CRD IV e do CRR (ver Caixa 3). O BCE espera prestar um apoio semelhante no contexto destas reformas.

Nos próximos anos, o CBSB continuará a trabalhar no sentido de identificar os problemas de implementação do Acordo de Basileia III com que as autoridades de supervisão se depararam na prática e, em geral, promover uma supervisão bancária forte. O CBSB também dará início a uma avaliação pós-implementação das reformas realizadas desde a crise. O BCE continuará a contribuir ativamente para a agenda do CBSB.

Contributos para o trabalho da EBA

Ao longo de 2017, a Supervisão Bancária do BCE colaborou estreitamente com a EBA na prossecução dos objetivos comuns de aumentar a estabilidade financeira e fomentar uma supervisão coesa em todo o setor bancário europeu.

A Supervisão Bancária do BCE contribui ativamente para o trabalho da EBA a todos os níveis. Em 2017, foi representada por membros do seu pessoal num total de 45 subestruturas da EBA, em quatro das quais como presidente ou copresidente. Além disso, participou no Conselho de Supervisores da EBA na qualidade de membro sem direito de voto.

Os dois exemplos que se seguem ilustram os progressos substanciais feitos pelos grupos de trabalho da EBA e a forma como a EBA e o BCE se complementam na consecução dos objetivos comuns.

Primeiro, em 2017, a EBA publicou, juntamente com a ESMA, as Orientações sobre a aptidão dos membros do órgão de administração e fiscalização e de quem desempenha funções essenciais (EBA/GL/2012/06) para i) assegurar que as instituições de crédito têm estruturas de governação sólidas e ii) estabelecer regras comuns em termos do alcance das avaliações da adequação e idoneidade realizadas pelas autoridades de supervisão. Trabalhando em estreita articulação com a EBA, o BCE elaborou e publicou um guia para as avaliações da adequação e idoneidade, no qual explica os critérios de supervisão e o processo de determinação da adequação e idoneidade dos membros dos órgãos de administração das instituições de crédito.

Segundo, a Supervisão Bancária do BCE incorporou na íntegra os princípios definidos nas Orientações relativas a práticas em matéria de gestão do risco de crédito e contabilização das perdas de crédito esperadas (EBA/GL/2017/06) na sua metodologia interna de avaliação do grau de preparação das instituições de crédito para a implementação da IFRS 9.

No decurso de 2017, em conformidade com o procedimento de “cumprir ou explicar”^[52], o BCE apresentou notificações à EBA sobre oito^[53] orientações da mesma, incluindo uma orientação do seu comité conjunto e uma recomendação^[54]. Em todos os casos, notificou a EBA do seu cumprimento ou intenção de cumprimento.

Contributo para o trabalho do Conselho de Estabilidade Financeira

Em 2017, a Supervisão Bancária do BCE contribuiu ativamente para o trabalho do Conselho de Estabilidade Financeira, em particular nos domínios da cooperação em matéria de supervisão e regulamentação, da implementação de normas e da resolução. Participou igualmente nas reuniões do grupo consultivo regional para a Europa do Conselho de Estabilidade Financeira.

A atenção do Conselho de Estabilidade Financeira deixou de se centrar na conceção de políticas para se centrar no acompanhamento da implementação das reformas do setor financeiro e na avaliação dos seus efeitos. A Supervisão Bancária do BCE continuará a contribuir para o trabalho do Conselho de Estabilidade Financeira neste último aspeto e destacará os efeitos positivos da estabilidade financeira e do bom funcionamento dos setores bancários no crescimento económico. Contribuirá também para vertentes de trabalho sobre outras questões importantes, tais como resolução e gestão de crises, quadros de governação, remuneração e tecnologia financeira.

4 Autorizações e procedimentos de execução e sancionatórios

4.1 Evolução do número de entidades supervisionadas significativas e dos procedimentos comuns

Número de entidades supervisionadas significativas

A avaliação anual, em conformidade com o Regulamento-Quadro do MUS, na qual se verifica se uma instituição de crédito ou grupo bancário cumpre algum dos critérios relativos ao caráter significativo^[57], foi realizada em outubro de 2017. Os resultados desta avaliação, bem como alterações nas estruturas de grupo e outros desenvolvimentos em cinco grupos bancários, reduziu o número de entidades supervisionadas significativas para 119, face a 125 no início do ano.

O Barclays Bank PLC Frankfurt Branch foi recentemente identificado como “significativo”, devido a um aumento considerável da sua dimensão, passando a estar sob a supervisão direta do BCE a partir de 1 de janeiro de 2018.

Não tendo cumprido quaisquer critérios relativos ao caráter significativo durante três anos civis consecutivos, as instituições de crédito Raiffeisen-Holding Niederösterreich-Wien reg. GmbH e SEB AG deixaram de ser consideradas “significativas”, tendo a responsabilidade de supervisão das mesmas sido transferida para as ANC da Áustria e da Alemanha, respetivamente.

As alterações nas estruturas de grupo e outros desenvolvimentos^[58] prenderam-se com as aquisições do Banco BPI S.A. e do Banco Popular Español S.A. por outras entidades supervisionadas significativas e as revogações das autorizações bancárias das instituições de crédito Agence Française de Développement (devolução voluntária da autorização), Veneto Banca S.p.A. e Banca Popolare di Vicenza S.p.A.

A lista de entidades supervisionadas é atualizada ao longo do ano. A versão mais recente da lista é disponibilizada no sítio do BCE dedicado à supervisão bancária.

Em virtude do Brexit, o BCE está a seguir de perto os planos de relocalização das instituições de crédito do Reino Unido. O objetivo é assegurar a identificação atempada do respetivo estatuto de “instituição significativa” ou “instituição menos significativa” e a transferência sem problemas da responsabilidade pela sua supervisão das autoridades do Reino Unido para o BCE ou as ANC no que diz respeito às atividades transferidas para a área do euro.

Avaliação completa de 2017

Dado que nenhuma instituição de crédito passou recentemente a preencher os critérios relativos ao caráter significativo em 2017, não se realizou qualquer exercício de avaliação completa^[59]. Contudo, a metodologia de análise da qualidade dos ativos foi atualizada em preparação para 2018, a fim de ter em consideração a introdução da IFRS 9 e o perfil de risco dos modelos de negócio das instituições de crédito centrados em serviços e atividades de investimento.

Procedimentos comuns e avaliações da adequação e idoneidade

Em 2017, as ANC notificaram no total 3026 procedimentos de autorização à Supervisão Bancária do BCE, incluindo 24 pedidos de autorização de exercício de atividade bancária, 41 revogações, 52 procedimentos de caducidade^[60], 160 aquisições de participações qualificadas, 2301 nomeações de membros de órgãos de administração e fiscalização^[61] e 448 procedimentos de passaporte.

No total, foram aprovados 1673 procedimentos de autorização pelo Conselho de Supervisão e pelo Conselho do BCE em 2017^[62]. Além disso, foram aprovados 319 procedimentos de autorização pelos quadros de direção superiores nos termos do quadro de delegação de poderes, com efeitos a partir de junho de 2017^[63]. Foram concluídos outros 70 procedimentos de autorização que não exigiam uma decisão formal do BCE, que diziam respeito sobretudo a procedimentos de passaporte e de caducidade.

De um modo geral, o número de procedimentos comuns (autorização de exercício da atividade bancária, revogações, caducidade e participações qualificadas) manteve-se relativamente estável em comparação com o ano precedente. Para as decisões relativas à adequação e idoneidade, o número de procedimentos diminuiu 10% face a 2016, em resultado sobretudo de uma alteração legislativa em França, segundo a qual as reconduções de membros não executivos dos órgãos de administração deixariam de ser avaliadas a partir de novembro de 2016. A diminuição dos procedimentos de caducidade era esperada, uma vez que o elevado número destes procedimentos em 2016 foi devido a um efeito colateral (isto é, a fusão de um grupo de instituições de crédito associadas numa única entidade). O aumento significativo do número de procedimentos de passaporte pode estar relacionado com um aumento dos pedidos recebidos de instituições de crédito do Reino Unido, em particular devido à implementação por instituições de crédito de cenários preparatórios para o Brexit e à aplicação da lei da reforma bancária do Reino Unido, que obrigou as instituições de crédito a separarem em diferentes entidades jurídicas as operações básicas da banca a retalho e da banca de investimento.

Evolução dos procedimentos comuns

A maior parte dos procedimentos de autorização (aproximadamente 80%) relacionaram-se com a constituição de novas instituições menos significativas. Os dois principais fatores impulsionadores de novos pedidos de autorização bancária em 2017 foram as entidades de tecnologia financeira, que utilizam as inovações digitais para prestar serviços a clientes da UE, e o Brexit, que conduziu a um aumento dos pedidos de licenças bancárias na área do euro no segundo semestre de 2017. Prevê-se que ambas as tendências persistam em 2018. Não mais do que cerca de 20% dos procedimentos de autorização disseram respeito a instituições significativas, prendendo-se sobretudo com o alargamento da autorização para prestação de serviços de investimento. Um dos procedimentos relativos a instituições significativas referiu-se à constituição de uma nova filial de serviços bancários móveis e outro adveio da intenção de relocalização de uma instituição de crédito para a área do euro.

Os procedimentos de revogação e de caducidade resultaram, em larga medida, do facto de as instituições de crédito cessarem voluntariamente as atividades bancárias ou serem objeto de fusão ou restruturação. Dos 41 procedimentos de revogação, 33 foram renúncias de autorização apenas por instituições significativas. Contudo, para um número limitado (5) de revogações de autorização, as decisões foram motivadas pelo não cumprimento dos requisitos prudenciais pelas entidades em causa.

Diversos procedimentos relativos a participações qualificadas prenderam-se com aquisições, por adquirentes específicos^[65], de participações maioritárias em entidades supervisionadas, envolvendo aspetos relacionados com estruturas societárias complexas, possíveis horizontes de investimento de curto prazo ou a utilização de financiamento alavancado. Em 2017, a atividade de consolidação do setor bancário entre as instituições significativas observada a nível transfronteiras foi limitada. Em termos de número, a maioria dos procedimentos relativos a participações qualificadas notificados ao BCE em 2017 prendeu-se com reorganizações internas da estrutura acionista das entidades supervisionadas, realizadas sobretudo para simplificar a estrutura de grupo e/ou gerar poupanças de custos, podendo também ser motivadas por otimização fiscal.

Evolução das avaliações da adequação e idoneidade

Aproximadamente dois terços dos procedimentos de adequação e idoneidade disseram respeito a membros não executivos dos órgãos de administração, e o terço remanescente a membros executivos. O número de avaliações de titulares de funções essenciais é negligenciável, uma vez que, por um lado, nem todos os Estados-Membros estabelecem esse tipo de avaliação na legislação nacional e, por outro, os titulares de funções essenciais são nomeados com menor frequência do que os membros dos órgãos de administração^[66]. Em cerca de um quinto dos casos, foi necessário abordar preocupações específicas. Em muitos casos, o BCE impôs condições, obrigações ou formulou recomendações em resposta a essas preocupações específicas, por exemplo, no que toca à experiência dos candidatos e ao tempo por estes consagrado ao exercício do cargo.

Desenvolvimento de bases de entendimento

Em 2017, a Supervisão Bancária do BCE continuou a desenvolver bases de entendimento e a assegurar a sua implementação consistente em cooperação com as ANC e a EBA, com o objetivo de estabelecer práticas de supervisão comuns e simplificar os procedimentos de autorização.

Em maio de 2017, foi publicado o Guia para as avaliações da adequação e idoneidade. Este aumenta a transparência sobre as políticas, práticas e processos aplicados pelo BCE ao avaliar a adequação e idoneidade dos membros dos órgãos de administração das instituições significativas. A importância destas avaliações prende-se com o facto de o mau funcionamento dos órgãos de administração estar frequentemente na origem de posteriores fragilidades e riscos das instituições de crédito. Embora o guia contribua para avaliações mais harmonizadas, continuará a verificar-se discrepâncias em virtude da necessidade de aplicação das leis nacionais, as quais incluem uma transposição desigual entre países e, em alguns casos, apenas parcial da CRD IV. O BCE gostaria, por conseguinte, que houvesse uma maior convergência neste domínio, para que os princípios consagrados na CRD IV, complementados pela nova política do BCE, sejam plenamente eficazes (ver também Caixa 3).

Foram desenvolvidas políticas relativas à avaliação dos vários critérios aplicáveis às participações qualificadas.

Foram concluídos os trabalhos relativos ao primeiro conjunto de bases de entendimento relacionadas com o âmbito dos requisitos de autorização e das questões processuais no que se refere à concessão de autorizações, tendo já avançado bastante os trabalhos relativos a um segundo conjunto, que aborda a avaliação dos critérios de autorização. Foi também concluída a base de entendimento relativa à avaliação de pedidos de autorização bancária por empresas de tecnologia financeira. Após a finalização das referidas bases, foram publicados dois guias para efeitos de consulta pública. Estes guias definem os critérios utilizados na avaliação dos pedidos de autorização pelas instituições de crédito e pelas instituições de crédito fintech. A publicação da versão final dos guias está prevista para o início de 2018.

4.2 Comunicação de infrações e procedimentos de execução e sancionatórios

Procedimentos de execução e sancionatórios

De acordo com o Regulamento do MUS e o Regulamento-Quadro do MUS, a afetação de poderes de execução e sancionatórios entre o BCE e as ANC depende da natureza da alegada infração, da pessoa responsável e da medida a adotar (ver Relatório Anual do BCE sobre as atividades de supervisão de 2014).

Com vista à eficiência e coerência, o BCE melhorou os processos de execução e sancionatórios em 2017, nomeadamente desenvolvendo e implementando novas ferramentas informáticas.

Em 2017, o BCE instaurou dez procedimentos sancionatórios. Tendo em consideração os 35 procedimentos em curso no final de 2016, o BCE concluiu 45 procedimentos em 2017, dos quais, 44 referiam-se a sanções e um a medidas coercivas (ver Quadro 5).

Dos 44 procedimentos sancionatórios tratados em 2017, 28 prendiam-se com suspeitas de infração da legislação da UE diretamente aplicável (incluindo decisões e regulamentos do BCE). Estes casos diziam respeito a 26 instituições significativas e referiam-se a questões de fundos próprios, reporte, divulgações públicas, liquidez e grandes riscos. Em 2017, o BCE adotou três decisões relativas a sanções, impondo cinco sanções num montante global de €15.3 milhões. As sanções foram impostas a três entidades supervisionadas por infrações cometidas em termos de liquidez (2), reporte e divulgações públicas (1), grandes riscos (1) e fundos próprios (1). Nove procedimentos foram encerrados em 2017, principalmente pelo facto de as suspeitas de infração serem desprovidas de materialidade ou devido à ausência de uma base jurídica para a imposição de sanções.

Os restantes 16 dos 44 procedimentos sancionatórios tratados em 2017 relacionavam-se com suspeitas de infração da legislação nacional que transpõe as disposições da CRD IV e referiam-se a instituições significativas ou pessoas singulares. Estes procedimentos envolveram suspeitas de infração relativas à governação, incluindo mecanismos de controlo interno, funções dos órgãos de administração e remunerações. Em 2017, o BCE apresentou sete pedidos às ANC, solicitando a instauração de procedimentos sancionatórios ao abrigo das respetivas competências nacionais. Na sequência dos pedidos do BCE, após a avaliação dos casos em conformidade com a respetiva legislação nacional, as ANC adotaram três decisões sancionatórias, impondo 28 sanções num montante global de €5.1 milhões.

O procedimento de execução tratado em 2017 prendeu-se com o não cumprimento de uma decisão de supervisão do BCE, tendo sido encerrado no mesmo ano, pelo facto de a entidade supervisionada ter retornado ao cumprimento.

O Gráfico 8 apresenta uma desagregação completa por domínio das suspeitas de infração, objeto de procedimentos de execução e sancionatórios, tratadas pelo BCE em 2017.

Caso o BCE tenha motivos para suspeitar que poderá ter sido cometida uma infração penal, solicita à ANC relevante que remeta a questão às autoridades competentes para investigação e possível procedimento penal, nos termos da legislação nacional. Cinco destes pedidos foram apresentados às ANC relevantes em 2017.

Experiência adquirida em matéria de comunicação de infrações ao abrigo do artigo 23.° do Regulamento do MUS

Compete ao BCE assegurar a criação de mecanismos eficazes que permitam a qualquer pessoa comunicar infrações de legislação da UE aplicável (um processo comummente referido como whistle-blowing). Assim, o BCE estabeleceu um mecanismo de participação de infrações, que inclui uma plataforma pré-definida, a que se pode aceder através do sítio do BCE dedicado à supervisão bancária.

Em 2017, o BCE recebeu 89 relatórios de infração, ou seja, um número próximo do recebido em 2016. Destes, 61 referiam-se a alegadas infrações de legislação da UE relevante, tendo-se considerado que 56 se enquadravam no âmbito das funções de supervisão do BCE e cinco se inseriam na esfera de competência das ANC. Os restantes 28 relatórios de infração referiam-se sobretudo a questões nacionais que não estavam relacionadas com requisitos prudenciais e que, por conseguinte, se encontravam fora do âmbito do mecanismo de participação de infrações (por exemplo, defesa do consumidor).

À semelhança do ano anterior, as alegadas infrações comunicadas mais comuns diziam respeito a questões de governação (85%) e ao cálculo inadequado de fundos próprios e de requisitos de fundos próprios (8%). A desagregação completa é apresentada no Gráfico 9. As questões relacionadas com a governação referiam-se principalmente à gestão do risco e aos controlos internos, aos requisitos de adequação e idoneidade e à estrutura organizacional^[67].

As principais investigações efetuadas em 2017 em relação aos relatórios de infração recebidos foram as seguintes:

• avaliação interna com base na documentação existente (47% dos casos);
• solicitação à entidade supervisionada de investigação interna/auditoria ou de documentos/explicações (42% dos casos); e
• inspeções no local (11% dos casos).

5 Estrutura organizacional: Supervisão Bancária do BCE

5.1 Cumprimento dos requisitos de prestação de contas

O presente relatório anual foi elaborado como um dos principais canais de prestação de contas da Supervisão Bancária do BCE, em consonância com o Regulamento do MUS, o qual prevê que as funções de supervisão do BCE estejam sujeitas a requisitos adequados de transparência e prestação de contas. A manutenção e promoção do quadro de prestação de contas, pormenorizadamente definido no Acordo Interinstitucional entre o Parlamento Europeu e o BCE e no Memorando de Entendimento entre o Conselho da UE e o BCE, permaneceram entre as prioridades do BCE em 2017.

No que se refere às interações com o Parlamento Europeu, em 2017, a Presidente do Conselho de Supervisão compareceu perante a Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários do Parlamento para a apresentação do Relatório Anual do BCE sobre as atividades de supervisão de 2016 (23 de março) e participou em duas audições públicas regulares (19 de junho e 9 de novembro). Participou igualmente numa audição pública sobre o pacote legislativo em matéria de redução de risco no setor bancário (25 de abril) e em três trocas de pontos de vista pontuais com deputados do Parlamento Europeu (23 de março, 19 de junho e 9 de novembro). Entre as principais questões debatidas, contaram-se medidas para reduzir os créditos não produtivos, os primeiros processos de resolução e liquidação envolvendo instituições significativas e dossiês legislativos no domínio da supervisão bancária, incluindo a conclusão da união bancária. Para além disso, a Vice-Presidente do Conselho de Supervisão participou numa reunião conjunta da Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários e da Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento dedicada ao Relatório Especial n.º 02/2018: A eficácia operacional da gestão de crises bancárias pelo BCE elaborado pelo TCE (13 de fevereiro).

Ao longo de 2017, foram publicadas no sítio do BCE 41 respostas a perguntas colocadas por deputados do Parlamento Europeu sobre questões de supervisão. As perguntas incidiam, entre outros aspetos, sobre o quadro jurídico que rege a supervisão bancária, bem como as políticas do BCE relativas a uma vasta gama de temas associados à supervisão, tais como os processos de resolução e liquidação envolvendo instituições significativas, a abordagem de supervisão do BCE em relação às instituições de crédito significativas e menos significativas, as políticas em termos de créditos não produtivos e a interação com as autoridades nacionais.

Além disso, em consonância com o acordo interinstitucional, o BCE apresentou sistematicamente ao Parlamento Europeu os relatórios das deliberações das reuniões do Conselho de Supervisão.

No que se refere às interações com o Conselho da UE, em 2017, a Presidente e a Vice-Presidente do Conselho de Supervisão compareceram a seis reuniões do Eurogrupo: em 7 de abril, a Presidente apresentou o Relatório Anual do BCE sobre as atividades de supervisão de 2016, e em 6 de novembro assistiu a uma nova troca regular de opiniões sobre a execução das atribuições de supervisão do BCE. A Supervisão Bancária do BCE participou noutras reuniões do Eurogrupo em 26 de janeiro, 15 de junho, 11 de julho e 4 de dezembro. Além disso, a Presidente do Conselho de Supervisão participou numa discussão na reunião informal do Conselho ECOFIN em 7 de abril. Os tópicos de interesse para os ministros das Finanças coincidiram em larga medida com os discutidos no Parlamento Europeu.

Como parte dos requisitos de prestação de contas previstos no Regulamento do MUS, representantes do BCE envolvidos na supervisão bancária participaram em trocas de opiniões com parlamentos nacionais, tendo também sido publicadas no sítio do BCE duas respostas a perguntas colocadas por deputados de parlamentos nacionais.

5.2 Análises e auditorias ao trabalho do MUS

A Supervisão Bancária do BCE está sujeita a amplas análises por diversas instituições e organismos da UE, como a Comissão Europeia e o TCE.

Como parte da sua primeira auditoria à “eficácia operacional da gestão do BCE”, conduzida ao abrigo do artigo 20.°, n.º 7, do Regulamento do MUS, o TCE publicou em novembro de 2016 o Relatório Especial n.º 29/2016: Mecanismo Único de Supervisão: um bom início, mas são necessárias mais melhorias. Em resposta, a Supervisão Bancária do BCE deu seguimento às recomendações do relatório em 2017, nomeadamente:

• simplificando o procedimento de adoção de decisões de supervisão;
• reforçando a participação em inspeções no local de pessoal do BCE e, em geral, de pessoal de ANC que não sejam as dos países de origem/acolhimento;
• melhorando o sistema de tecnologias de informação para fins de supervisão; e
• afetando recursos adicionais à função de auditoria interna do BCE.

O BCE também afetou uma grande quantidade de recursos à segunda auditoria do TCE à Supervisão Bancária do BCE, a qual se centrou na gestão de crises. O relatório dessa auditoria foi publicado em 16 de janeiro de 2018^[68].

Nos termos do artigo 32.° do Regulamento do MUS, em 11 de outubro de 2017, a Comissão Europeia publicou uma análise do MUS sob a forma de um relatório^[69], a par de um documento de trabalho^[70]. No processo que antecedeu a publicação, o BCE interagiu de perto com a Comissão, tendo respondido a aproximadamente 130 perguntas e acolhido dois encontros de trabalho conjuntos a nível do pessoal técnico especializado.

No relatório, a Comissão Europeia assinala que se verificou uma melhoria da eficácia da supervisão bancária na área do euro, com a supervisão integrada das instituições de crédito a trazer claros benefícios em termos de condições de igualdade e confiança. Destaca, em particular, os “esforços consideráveis” do MUS na promoção da harmonização e no aumento da qualidade da supervisão em domínios fundamentais como o SREP, a supervisão dos modelos internos, as avaliações da adequação e idoneidade, os procedimentos comuns e os colégios de autoridades de supervisão. Acolhe também favoravelmente a abordagem construtiva da Supervisão Bancária do BCE em relação às recomendações resultantes de análises (por exemplo, pelo TCE ou o FMI), a cooperação bem-sucedida com outros organismos da UE e internacionais, assim como a delegação de poderes de decisão no que toca a decisões de supervisão, o que deverá melhorar significativamente a eficiência do BCE na tomada de decisões de supervisão. A Comissão formula ainda algumas observações e recomendações sobre o funcionamento do MUS, por exemplo, sobre salvaguardas no que respeita aos serviços partilhados do BCE, à transparência e à proporcionalidade das taxas de supervisão. O relatório da Comissão conclui que nesta fase não são necessárias quaisquer alterações ao Regulamento do MUS.

5.3 Tomada de decisões

Conselho de Supervisão e Comité Diretor

O Conselho de Supervisão realizou um total de 32 reuniões em 2017. Dessas reuniões, 22 foram realizadas em Frankfurt am Main e nove por teleconferência. Uma reunião foi realizada em Helsínquia, a convite da autoridade de supervisão financeira da Finlândia (a Finanssivalvonta). Em 2017, a maioria das decisões do Conselho de Supervisão foi tomada por procedimento escrito^[71].

Um número muito elevado de decisões prendeu-se com instituições específicas (ver Figura 6), tendo essas decisões sido adotadas ao abrigo do procedimento de não objeção. Neste processo, constituído por duas etapas, os projetos de decisão individuais começam por ser submetidos à aprovação do Conselho de Supervisão. Posteriormente, os projetos de decisão finais são enviados ao Conselho do BCE para adoção por procedimento de não objeção. Dos 119 grupos bancários^[72] sob a supervisão direta do BCE em 2017, 33 pediram para receber as decisões formais do BCE numa língua oficial da UE que não o inglês.

Para além das decisões relativas a entidades específicas, o Conselho de Supervisão decidiu sobre várias questões horizontais, em particular sobre a aplicação de metodologias e quadros comuns em determinados domínios da sua supervisão. Algumas destas decisões foram preparadas por estruturas temporárias, compostas por quadros de direção de topo do BCE e das ANC, com um mandato do Conselho de Supervisão para o efeito. Estes grupos procederam ao trabalho preparatório dos exercícios de testes de esforço, da metodologia do SREP, das inspeções no local de caráter transfronteiras, da abordagem aos níveis elevados de créditos não produtivos e da simplificação dos processos do MUS.

Em 2017, o Comité Diretor realizou 18 reuniões. Dessas reuniões, 17 foram realizadas em Frankfurt am Main e uma em Helsínquia, a convite da Finanssivalvonta. Em abril, procedeu-se à rotatividade regular dos cinco membros das ANC que são nomeados com um mandato de um ano.

O Comité Diretor realizou, além disso, seis reuniões na sua composição alargada, ou seja, com a participação de altos representantes das 19 ANC. Dessas reuniões, duas foram realizadas em Frankfurt am Main e quatro por teleconferência. O tema dessas reuniões foi a análise da sensibilidade ao risco de taxa de juro da carteira bancária realizada pelo BCE – o teste de esforço de 2017.

Simplificação do processo de tomada de decisões

Para uma maior simplificação do processo de tomada de decisões, em 2017, o BCE adotou um quadro jurídico para a delegação de poderes de decisão relativamente a decisões de supervisão, o qual permite que determinados tipos de decisão de supervisão sejam adotados pelos quadros de direção de topo do BCE, em vez de pelo Conselho de Supervisão e pelo Conselho do BCE. Este novo quadro é aplicado às decisões de supervisão de natureza rotineira que envolvam pouca discricionariedade, tendo em consideração a materialidade e o impacto das decisões que são delegadas, e permite ao Conselho de Supervisão e ao Conselho do BCE centrarem-se em questões mais complexas. Ao adotar um quadro de delegação, o BCE também abordou as preocupações expressas pelo TCE^[73], pela Comissão Europeia^[74] e pelo FMI^[75] acerca da eficiência do processo de tomada de decisões de supervisão. Além disso, o Conselho de Supervisão criou um grupo de trabalho dedicado à simplificação, que irá liderar uma nova análise dos processos no MUS, a fim de assegurar a eficiência da tomada de decisões e de outros procedimentos.

O BCE aprovou igualmente um processo alternativo de avaliação da adequação e idoneidade, que lhe permite, em determinadas condições, tomar decisões unicamente com base nas avaliações das ANC.

Quadro de delegação

O quadro jurídico de delegação de poderes de decisão tem por base diversos atos jurídicos, publicados no Jornal Oficial da União Europeia em 1 de junho de 2017^[76].

O quadro geral de delegação^[77] estabelece a possibilidade de delegar poderes de decisão relativos às atribuições de supervisão. A decisão relativa ao quadro geral, adotada pelo Conselho do BCE sob proposta da Comissão Executiva, estabelece os aspetos institucionais, nomeadamente o âmbito das responsabilidades atribuídas aos chefes dos serviços do BCE, os requisitos processuais para a adoção de decisões delegadas e os requisitos de reporte aplicáveis a essas decisões. Além disso, as decisões de delegação são adotadas pelo Conselho do BCE ao abrigo do procedimento de não objeção, sendo definidos os critérios específicos a cumprir para cada tipo de decisão de supervisão delegada. Estas decisões de delegação são complementadas por decisões emitidas pela Comissão Executiva do BCE a designar os chefes dos serviços do BCE a quem são delegados poderes para a adoção de decisões (ver Figura 7).

O novo quadro de delegação de poderes foi aplicado a dois tipos de decisão de supervisão:

• avaliação dos requisitos de adequação e idoneidade^[78]; e
• alterações no que respeita ao caráter significativo das entidades supervisionadas^[79].

As decisões que designam os chefes dos serviços a quem são delegados poderes para a adoção de decisões foram aprovadas pela Comissão Executiva^[80], e a tomada de decisões delegadas entrou em vigor em 21 de junho de 2017.

Implementação do quadro de delegação

Para as decisões relativas à adequação e idoneidade, a decisão sobre a possibilidade de o processo de delegação ser ativado depende essencialmente de quatro critérios:

1. a dimensão e natureza da entidade supervisionada;
2. o resultado esperado da decisão;
3. um conjunto de aspetos específicos da avaliação da adequação e idoneidade (tais como questões associadas à reputação ou atos administrativos relacionados com incumprimento de regulamentos relativos a serviços financeiros); e
4. a apresentação atempada da proposta pela ANC relevante.

Para todas as decisões relativas à adequação e idoneidade (delegadas ou não), a própria avaliação é realizada com base nos critérios que advêm da legislação nacional que transpõe a CRD IV; a avaliação da adequação e idoneidade também tem em conta o Guia para as avaliações da adequação e idoneidade, elaborado pelo BCE. Entre junho e dezembro de 2017, 51% das decisões do BCE relativas à adequação e idoneidade foram adotadas por delegação (ver Gráfico 10).

Em termos de alterações no que respeita ao caráter significativo das entidades supervisionadas, o quadro de delegação torna mais eficiente a atualização regular da lista de entidades supervisionadas (ou seja, as instituições de crédito sob a supervisão direta do BCE). A grande maioria destas decisões reflete meramente alterações na estrutura societária de um grupo bancário. Contudo, para efeitos de segurança e transparência jurídica, é necessário reter uma panorâmica exata das instituições sob a supervisão direta do BCE. As decisões delegadas podem, por conseguinte, alterar ou revogar uma decisão do BCE que classificou uma entidade supervisionada ou um grupo supervisionado como “significativos”, abrangendo a maioria das alterações a nível da estrutura de grupo e a alteração da classificação de uma entidade supervisionada ou grupo supervisionado de “significativos” para “menos significativos” (pelo contrário, a alteração de “menos significativo” para “significativo” não é decidida por delegação). Entre junho e dezembro de 2017, 52% das decisões do BCE relativas ao caráter significativo foram adotadas por delegação (ver Gráfico 10).

O quadro de delegação foi implementado sem problemas, tendo conduzido a um equilíbrio adequado entre as decisões delegadas e as apresentadas ao Conselho de Supervisão e ao Conselho do BCE. Este processo de tomada de decisões “por duas vias”, ou seja, através de decisões delegadas e não delegadas, permite uma utilização mais eficiente de recursos, assim como processos mais simples e rápidos.

Há planos para alargar o quadro de delegação a outros tipos de decisão de supervisão em 2018.

Comissão de Reexame

Em 2017, foram apresentados junto da Comissão de Reexame^[81] quatro pedidos de revisão de decisões de supervisão do BCE (ver Quadro 6).

Na maioria dos casos em 2017, os requerentes optaram por não prosseguir com um pedido de fiscalização judicial após a revisão pela Comissão. A Comissão de Reexame continuou, por conseguinte, a ser eficaz na ajuda de todas as partes envolvidas a reduzir o custo e o tempo de revisão das decisões de supervisão. Esta “economia processual” foi uma das principais razões identificadas pelos legisladores da UE para o estabelecimento da Comissão de Reexame^[82]. O processo de reexame, em particular a audiência, aumenta as oportunidades de diálogo com as entidades supervisionadas.

Aspetos em reexame e questões relevantes

Os casos revistos pela Comissão de Reexame incidiram sobre vários aspetos e tipos de decisão de supervisão: governação, conformidade com os requisitos de supervisão, revogação de uma autorização e sanções administrativas.

Tal como em anos anteriores, a revisão de decisões do BCE em 2017 incidiu principalmente sobre questões relacionadas com o cumprimento das regras processuais (incluindo requisitos de respeito das garantias processuais, exposição correta dos factos, fundamentação suficiente na declaração de motivos e observância do princípio da proporcionalidade) e sobre a cooperação entre o BCE e as ANC, na preparação das decisões do BCE. Nomeadamente, segundo a Comissão de Reexame, quanto mais intrusivas são as medidas impostas, maior é o nível de fundamentação exigido.

Papel da Comissão de Reexame no processo de tomada de decisões do BCE

Nos acórdãos relativos aos processos Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank contra o BCE e Crédit mutuel Arkéa contra o BCE^[83], o Tribunal Geral da União Europeia sublinhou o papel da Comissão de Reexame como parte do processo de tomada de decisões do BCE.

No seu relatório sobre o MUS^[84], a Comissão Europeia constata que as partes envolvidas recorreram ativamente à Comissão de Reexame e que, na opinião do BCE, os seus pareceres influenciaram a prática de supervisão do BCE para além dos processos individuais com os quais se relacionavam.

5.4 Contratação de pessoal para a Supervisão Bancária do BCE

Com a consolidação da Supervisão Bancária do BCE e a evolução das suas atividades, tornou-se evidente que são necessários mais recursos do que os inicialmente estimados para uma série de atividades fundamentais.

Seguindo uma abordagem faseada de aumento do número de pessoal em 2016 e 2017, o Conselho do BCE aprovou, para 2017, 113.5 novas posições equivalentes a tempo inteiro (ETI) afetas a unidades organizacionais essenciais da Supervisão Bancária do BCE, passando estas a totalizar 1028.5 ETI. O número aprovado de novo pessoal tomou em consideração três aspetos:

1. as necessidades de contratação em resultado do aumento do volume de atividades desde 2014 (por exemplo, o estabelecimento de um novo quadro europeu de gestão de crises);
2. a necessidade de dar mais tempo às ANC para cumprirem os seus compromissos em termos de pessoal afeto às ECS; e
3. os ganhos a nível de recursos identificados pelo BCE (por exemplo, sinergias na supervisão de entidades dos países de acolhimento pertencentes ao mesmo grupo localizado num país não participante no MUS).

O número aprovado de novo pessoal para 2017 teve também em conta as necessidades de contratação para as atividades dos serviços partilhados relacionadas com o MUS (asseguradas, por exemplo, pelas Direções-Gerais de Administração, Recursos Humanos, Finanças, Comunicação, Serviços Jurídicos), passando o total do pessoal afeto a essas atividades a ser de 422.5 ETI.

Em 2017, foram realizadas 33 campanhas de recrutamento bem-sucedidas para preencher as vagas de pessoal. Em conformidade com o processo de recrutamento normal do BCE, todos os candidatos tiveram de demonstrar não apenas as competências técnicas requeridas, mas também aptidões comportamentais e de liderança, conforme apropriado.

Em termos de diversidade de género, a percentagem de mulheres aumentou ligeiramente, atingindo 40% do pessoal com contrato permanente ou a termo afeto às unidades organizacionais essenciais da Supervisão Bancária do BCE em 2017. A percentagem de mulheres em posições de chefia não se alterou em comparação com o ano precedente (32%). Nas posições sem responsabilidade de chefia, a percentagem de mulheres subiu 2 pontos percentuais face ao ano anterior, atingindo 42% em 2017.

Espera-se que o Brexit provoque um aumento permanente das instituições significativas supervisionadas diretamente pelo BCE, atendendo a que vários grupos bancários planeiam uma relocalização para a área do euro. A fim de fazer face à carga de trabalho adicional esperada, o Conselho do BCE aprovou um aumento de pessoal de 70.5 ETI para unidades organizacionais essenciais da Supervisão Bancária do BCE em 2018. Aprovou também mais recursos para 2019 e 2020, os quais serão revistos em consonância com a evolução efetiva. O Conselho do BCE adotou igualmente uma abordagem faseada de aumento do pessoal no período de 2018 a 2020. O objetivo é calibrar as necessidades estimadas com base nos aumentos efetivos da carga de trabalho e nas oportunidades de redefinição interna de prioridades que surjam depois de meados de 2018.

Com a evolução das atividades e da organização da Supervisão Bancária do BCE, é fundamental que a gestão de recursos humanos em todo o BCE também evolua. Em 2017, o currículo de formação e o programa de estágios do MUS foram reforçados, a fim de fomentar uma maior colaboração com as ANC. Além disso, foi desenvolvida uma política de rotatividade dos membros das ECS, e foram acordadas alterações organizacionais.

Reorganização de unidades organizacionais essenciais da Supervisão Bancária do BCE

No sentido de reequilibrar a dimensão das unidades organizacionais da Supervisão Bancária do BCE e alinhar a sua estrutura com as melhores práticas e uma boa governação, no final de 2017, foram acordadas alterações organizacionais: as Divisões de Autorização, de Execução e Sanções, e de Garantia de Qualidade da Supervisão foram transferidas da Direção-Geral de Supervisão Microprudencial IV para o Secretariado do Conselho de Supervisão. Esta reorganização, implementada em fevereiro de 2018, promoverá uma repartição mais clara de responsabilidades e reforçará a governação interna, ao separar a garantia da qualidade, assim como a auditoria e o controlo internos, das atividades essenciais de caráter horizontal relacionadas com a supervisão bancária.

Currículo de formação do MUS

É importante para a supervisão bancária europeia que tanto o pessoal do BCE como das ANC disponha dos conhecimentos necessários e possa desenvolver as suas competências ao longo do tempo. A adoção de uma abordagem comum na formação de supervisores a nível do MUS contribuiu para uma abordagem prudencial coerente e uma cultura de supervisão comum. Tornou também possível tirar vantagem das economias de escala e mobilizar os conhecimentos especializados existentes na esfera do MUS.

Desde o lançamento do currículo de formação do MUS em setembro de 2016, foram oferecidos 83 cursos a nível do sistema, o que corresponde a 239 sessões de formação. Cerca de 41% dessas sessões foram organizadas pelas ANC, em conformidade com o objetivo prioritário de definir um plano centralizado a implementar a nível do sistema. Entre setembro de 2016 e setembro de 2017, 2800 pessoas participaram nos cursos a nível do sistema. Cerca de metade provinha das ANC (48%) e metade do BCE (52%). Para 2018, o catálogo de formação oferecida foi melhorado, a fim de incluir cursos dirigidos a pessoal envolvido em inspeções no local. Além disso, os cursos serão alargados de modo a abrangerem um conjunto mais lato de ferramentas de formação, tais como cursos ministrados em ambiente de e-learning e com base em vídeos.

Programa de estágios do MUS

O programa de estágios do MUS foi implementado em 2016 como uma oportunidade única para jovens graduados adquirirem experiência em primeira mão das atividades de supervisão bancária no BCE e em uma ou duas ANC. O programa ajudou a instituir uma cultura de supervisão conjunta e a criar um viveiro de talentos para o conjunto do MUS. Após a conclusão do estágio, vários participantes obtiveram emprego no BCE e nas ANC.

Com base nos comentários recebidos da primeira coorte de estagiários e dos coordenadores das ECS, o programa foi ligeiramente adaptado para oferecer aos participantes mais formação técnica. A segunda coorte de estagiários do MUS começou o estágio em outubro de 2017 e compreende 31 participantes.

Rotatividade no MUS

A supervisão bancária europeia aplica uma política de rotatividade no que toca ao pessoal do BCE afeto a ECS, com vista a evitar a “apropriação da supervisão” e a manter elevados padrões de supervisão. A rotatividade é também considerada parte da evolução da carreira e uma oportunidade para o pessoal alargar os conhecimentos especializados de supervisão. Em 2016 e 2017, mais de 20 coordenadores de ECS assumiram a responsabilidade por novas ECS. Tendo em conta os comentários, em geral, positivos recebidos sobre a experiência, em 2017, foi implementado um quadro de rotatividade de todos os membros das ECS do MUS. A rotatividade é agora um exercício anual que afeta os membros do pessoal que integrem a mesma ECS entre três e cinco anos. Esta nova modalidade foi aplicada pela primeira vez em 1 de janeiro de 2018, tendo 53 membros do pessoal mudado para uma ECS diferente.

Preparação do evento “Supervisors Connect”

O “Supervisors Connect” é um evento organizado pela Supervisão Bancária do BCE para o pessoal das ANC, dos BCN e do BCE. A primeira edição será realizada no edifício principal do BCE em Frankfurt am Main, de 17 a 19 de abril de 2018.

O evento visa reforçar uma cultura de supervisão europeia reunindo supervisores de toda a área do euro de dois em dois anos. Será dirigido, em especial, aos supervisores das ANC que, apesar de muito envolvidos em trabalho relacionado com o MUS, só se deslocam a Frankfurt ocasionalmente. As seguintes categorias de pessoal foram identificadas como o principal público-alvo: coordenadores e subcoordenadores de ECS, membros da rede de quadros superiores responsáveis pela supervisão de instituições menos significativas, presidentes e membros eminentes de redes horizontais, e pessoal técnico responsável pela preparação das reuniões do Conselho de Supervisão (ou seja, coordenadores no âmbito do MUS).

Espera-se que, dos 350 participantes, 75% sejam provenientes das ANC/dos BCN e 25% do BCE.

Em maio de 2017, para definir o programa do evento, o BCE nomeou um grupo diretor formado por representantes da Direção-Geral de Comunicação e de cinco unidades organizacionais da Supervisão Bancária do BCE.

O evento “Supervisors Connect” estará a cargo do seu público. Por conseguinte, muitos participantes também serão oradores e moderadores nos painéis de debate de temas pertinentes, como a digitalização, o risco cibernético, o impacto do Brexit e os desafios da rentabilidade das instituições de crédito.

5.5 Implementação do Código de Conduta

Por força do artigo 19.°, n.º 3, do Regulamento do MUS, o BCE tem de ter em vigor um código de conduta para o pessoal e quadros de direção do BCE envolvidos na supervisão bancária, que aborde, em particular, questões relacionadas com conflitos de interesses. As disposições aplicáveis constam do Código Deontológico do BCE, que é aplicado pelo Gabinete de Conformidade e Governação. Este último presta aconselhamento sobre questões éticas a todos os membros do pessoal do BCE.

De modo a aumentar ainda mais a sensibilização dos membros do pessoal para questões de ética e integridade profissional, bem como promover uma cultura de ética forte, em 2017, o BCE introduziu ações de formação sobre a matéria e um programa obrigatório de formação em ambiente de e-learning. O programa foi completado com êxito, durante o primeiro trimestre de 2017, por todos os membros do pessoal afetos à supervisão bancária.

No decurso de 2017, o Gabinete de Conformidade e Governação recebeu mais de 2000 pedidos, apresentados por membros do pessoal do BCE, sobre uma grande variedade de temas. Um terço desses pedidos foi apresentado por pessoal da Supervisão Bancária do BCE. Quase metade dos pedidos dizia respeito a operações financeiras privadas, seguindo-se pedidos relacionados com conflitos de interesses e restrições pós-emprego (ver Gráfico 12). Estes pedidos indicam uma maior sensibilização para questões éticas entre os membros do pessoal do BCE. O Gabinete de Conformidade e Governação identificou um número restrito de casos de incumprimento, estando um terço relacionado com membros do pessoal e dos quadros de direção da Supervisão Bancária do BCE. Nenhum desses casos envolveu má conduta intencional ou outras situações de incumprimento graves.

Entre os membros do pessoal e os quadros de direção envolvidos na supervisão bancária que pediram a exoneração em 2017, três casos deram origem a um período de reflexão em conformidade com o Código Deontológico. Dois desses casos referiam-se a quadros de direção da Supervisão Bancária do BCE em funções horizontais que assumiram cargos em instituições financeiras. Em ambos os casos, o pedido resultou num período de reflexão de 3 meses. O terceiro caso referia-se a um membro dos quadros de direção que passou a integrar uma instituição financeira, cuja supervisão não era da sua responsabilidade, nem na qual estava envolvido. A pessoa em questão observou, efetivamente, um período de reflexão de 6 meses.

A fim de alcançar uma cultura institucional e ética adequada em todo o MUS, o BCE verificou as medidas tomadas pelas ANC no sentido de cumprirem a orientação do BCE aplicável. Esta define os princípios comuns dos códigos deontológicos tanto do BCE como das ANC e, com muito poucas exceções, foi plenamente implementada. Para facilitar uma aplicação alinhada da orientação e alcançar, no médio prazo, um grau de convergência dos padrões deontológicos ainda maior, o Conselho do BCE criou um grupo de trabalho específico composto por responsáveis pela conformidade e ética.

O Comité de Ética do BCE aconselha os membros dos órgãos de decisão da instituição sobre questões éticas. Em 2017, pronunciou-se sobre 11 casos relacionados com o MUS, a maioria dos quais dizia respeito a membros que iam exercer atividades profissionais em organizações públicas ou internacionais e em sociedades não financeiras após o termo do respetivo mandato. Em dois casos, o Comité de Ética aconselhou sobre os períodos de reflexão a aplicar a ex-membros suplentes do Conselho de Supervisão do BCE que mudaram para instituições de crédito e, num caso, sobre o período de reflexão aplicável a um membro do Conselho de Supervisão que assumiu funções numa sociedade financeira não bancária. O Comité de Ética avaliou também uma nova atividade externa desenvolvida a título pessoal por um dos membros do Conselho de Supervisão.

5.6 Aplicação do princípio da separação entre a função de política monetária e a função de supervisão bancária

O Regulamento do MUS exige que o BCE exerça as suas atribuições de supervisão sem prejuízo e independentemente das suas atribuições no domínio da política monetária.

Aplicação do princípio ao intercâmbio de informações e à tomada de decisões

Em 2017, a aplicação do princípio da separação entre a função de política monetária e a função de supervisão bancária esteve sobretudo relacionada com a troca de informações entre as diferentes áreas funcionais^[85]. Nos termos da Decisão BCE/2014/39 relativa à implementação da separação entre as funções de política monetária e de supervisão do BCE, o intercâmbio de informações está sujeito ao requisito da “necessidade de conhecimento”, tendo cada área funcional de demonstrar que a informação solicitada é necessária para a consecução dos seus objetivos a nível de políticas. Na maioria dos casos, o acesso a informação confidencial foi concedido diretamente pela unidade do BCE responsável por essa informação. Tal foi feito em consonância com a Decisão BCE/2014/39, que prevê que o acesso a informação com dados anonimizados ou informação sensível não relacionada com políticas seja concedido diretamente pelas áreas funcionais, não tendo sido necessária a intervenção da Comissão Executiva para resolver possíveis conflitos de interesses. O envolvimento da Comissão Executiva, ao abrigo da Decisão BCE/2014/39, foi, no entanto, necessário em algumas situações, para permitir a partilha de dados não anonimizados referentes a instituições de crédito específicas (por exemplo, dados individuais fornecidos no âmbito do FINREP e do COREP^[86] ou outros dados brutos) ou de avaliações sensíveis em termos de políticas. O acesso aos dados foi concedido em função da necessidade de conhecimento após uma avaliação da justificação do pedido e por um período limitado de tempo, a fim de assegurar o cumprimento do requisito da necessidade de conhecimento em todos os momentos relevantes.

A separação em termos de tomada de decisões não suscitou preocupações, não tendo sido necessária a intervenção do Painel de Mediação.

Recurso a serviços partilhados

O conceito de “serviços partilhados” é importante para o funcionamento do MUS. Com base neste conceito, foi definido que determinadas unidades organizacionais do BCE prestariam apoio tanto à função de política monetária como à função de supervisão bancária. Os serviços partilhados foram estabelecidos em benefício de uma prestação de serviços eficiente e eficaz. O objetivo era evitar uma duplicação de esforços nos domínios em que, dado o seu caráter técnico, o apoio partilhado não gerava conflitos de interesses entre as duas áreas funcionais do BCE. Sendo uma solução a longo prazo adotada para minimizar a duplicação de trabalho, o conceito de “serviços partilhados” permitiu ao BCE afetar recursos à função de supervisão de uma forma mais célere e manter os custos baixos, particularmente durante a fase de constituição. Ajudou também a aproveitar a experiência disponível no BCE no domínio da estabilidade macroeconómica e financeira e a reduzir o trabalho duplicado na recolha de informação e no desempenho de atividades administrativas. Este aspeto encontra-se igualmente refletido no considerando 14 da Decisão BCE/2014/39, segundo o qual “[…] a separação efetiva entre a função monetária e a função de supervisão não deve impedir o aproveitamento, sempre que possível e desejável, de todos os benefícios previsíveis da combinação destas duas funções políticas na mesma instituição […]”.

Em 2017, o BCE avaliou as atividades das unidades organizacionais do BCE e procedeu a nova clarificação da definição de “serviços partilhados”. A finalidade era melhorar a aplicação do conceito de “serviços partilhados”, com base na experiência adquirida desde 2014, e dar resposta a uma recomendação do TCE sobre os potenciais riscos do recurso a serviços partilhados.

As unidades organizacionais designadas “serviços partilhados”:

1. desempenham atividades de apoio que beneficiam tanto a função de banca central como a função de supervisão bancária; e
2. asseguram atividades essenciais que beneficiam as funções de banca central e de supervisão, desde que essas atividades sejam serviços de apoio e não criem conflitos de interesses.

Aplicando esta definição e tendo em conta a estrutura organizativa do BCE, as unidades organizacionais consideradas “serviços partilhados” são as seguintes: Auditoria Interna, Administração, Comunicação, Finanças, Recursos Humanos, Sistemas de Informação, Secretariado, Eficácia Organizacional, Gestão do Risco Operacional e da Continuidade Operacional, Serviços Jurídicos e Estatística.

A avaliação dos possíveis riscos decorrentes do recurso a serviços partilhados confirmou que as medidas adotadas minimizam de modo satisfatório os potenciais riscos identificados.

No que se refere ao risco teórico de a utilização de serviços partilhados poder gerar conflitos de interesses passíveis de comprometer as políticas do BCE, garantiu-se que a vasta maioria das unidades organizacionais que prestam serviços partilhados não dispõem de informação relevante ou não têm oportunidade – no desempenho das suas atividades normais – de influenciar o processo de tomada de decisões. Nos restantes casos, foi aplicado o princípio da separação.

O risco de um tratamento não equilibrado dos pedidos (por exemplo, no que toca a recrutamento, tradução e serviços informáticos), devido a uma priorização inapropriada dos pedidos quer da função de banca central quer da função de supervisão bancária, é controlado em todas as unidades de serviços partilhados através de várias medidas. Essas medidas incluem uma aferição regular da procura e exercícios de planeamento, a possibilidade de recorrer a prestadores de serviços externos, nos casos em que os recursos são escassos, ou a um fórum específico para facilitar o diálogo entre as unidades que solicitam os serviços e as que os prestam.

Além disso, em 2016, foi introduzida uma abordagem a nível do BCE em termos de planeamento estratégico, abrangendo todas as unidades organizacionais, a qual estabelece um processo formal para ter em conta as necessidades das várias unidades organizacionais em termos de recursos humanos e financeiros. Os resultados foram refletidos no orçamento do BCE, no qual as despesas com a função de supervisão são identificadas separadamente e em relação às quais a Presidente e a Vice-Presidente do Conselho de Supervisão são consultadas antes da aprovação.

5.7 Quadro de reporte de dados e gestão de informação

Desenvolvimentos a nível do quadro de reporte de dados

De acordo com o Regulamento-Quadro do MUS, o BCE é responsável por organizar os processos relacionados com a recolha e análise da qualidade dos dados reportados pelas entidades supervisionadas^[87]. O principal objetivo consiste em assegurar que o MUS utilize dados para fins de supervisão fiáveis e rigorosos.

O fluxo de dados segue uma “abordagem sequencial”^[88], na qual o BCE mantém uma cooperação estreita com as ANC, que são as primeiras recetoras dos relatórios prudenciais das instituições de crédito e efetuam as primeiras verificações da qualidade da informação. O BCE colabora também diretamente com as entidades supervisionadas nos casos de reporte direto ao BCE.

A abordagem sequencial está atualmente a ser melhorada, seguindo duas modalidades temporais: curto prazo e longo prazo. Na abordagem de curto prazo, solicita-se às ANC que transmitam os dados ao BCE no prazo por este determinado, independentemente de as regras de validação indicarem, ou não, erros pendentes. Esta abordagem visa assegurar que i) o desfasamento temporal entre a entrega dos relatórios pelas entidades e a disponibilização dos dados aos supervisores do MUS seja encurtado e ii) o conteúdo das bases de dados das ANC e do BCE esteja alinhado. Foi solicitado às ANC que implementassem a solução de curto prazo para todos os dados produzidos a partir do segundo trimestre de 2017. Na abordagem de longo prazo, a intenção é identificar e harmonizar as melhores práticas em cada ANC. Está presentemente a ser debatida a harmonização dos métodos de recolha de dados para fins de supervisão junto das entidades supervisionadas, e de reencaminhamento desses dados para o BCE.

Uma vez recebidos pelo BCE, os relatórios de dados são reencaminhados para o IMAS (do inglês Information Management System) – o sistema de gestão de informação do MUS –, a fim de os disponibilizar aos utilizadores finais, designadamente às ECS e às funções horizontais da Supervisão Bancária do BCE. Uma seleção de dados de um subconjunto de instituições (principalmente instituições significativas) são também reencaminhados para a EBA e o CUR, aquando da sua receção.

A frequência da recolha de dados pode ser mensal, trimestral, semestral ou anual, estando disponíveis dados a partir do período de referência de dezembro de 2014 (conforme aplicável).

No decurso de 2017 e após a publicação oficial dos atos jurídicos aplicáveis^[89], o conjunto de dados para fins de supervisão foi enriquecido com dados em matéria de análises comparativas prudenciais e planos de financiamento, bem como através de alterações ao FINREP.

O BCE avalia a qualidade dos dados para fins de supervisão transmitidos tanto ao abrigo das normas técnicas de execução publicadas pela EBA como no âmbito de exercícios de curto prazo pontuais. O painel de qualidade dos dados (Data Quality Dashboard) por instituição é muito importante neste contexto. Permite uma avaliação e resume, de forma acessível, a informação sobre a qualidade dos dados para fins de supervisão reportados por uma instituição de crédito. Foi melhorado consideravelmente no decurso de 2017, com vista a fornecer informação sobre indicadores-chave da qualidade dos dados e a facilitar o diálogo, entre supervisores e entidades supervisionadas, sobre questões relacionadas com a qualidade dos dados.

Para além destes painéis, o BCE produz regularmente conjuntos de dados para fins de supervisão, indicadores de risco básicos e relatórios para os supervisores. Além disso, são publicados, em cada trimestre no sítio do BCE dedicado à supervisão bancária, dados bancários agregados sobre as instituições significativas ao mais alto nível de consolidação^[90]. Em 2017, esses dados foram substancialmente enriquecidos com estatísticas adicionais sobre os rácios de alavancagem e de cobertura de liquidez, assim como com uma maior desagregação (por exemplo, em termos geográficos e por classificação da instituição de crédito). Todos os anos, o BCE publica igualmente indicadores da solvência e alavancagem para cada entidade, tal como divulgados pelas instituições de crédito de acordo dos requisitos do Pilar 3.

Gestão de informação no âmbito do MUS – IMAS

Em 2017, o IMAS – o sistema de gestão de informação do MUS – evoluiu significativamente.

Foram desenvolvidos novos módulos para um melhor apoio de processos específicos do MUS. A título de exemplo, as verificações de modelos internos no contexto do MUS e os procedimentos de execução e sancionatórios foram incorporados, e são agora geridos, no IMAS.

Além disso, os módulos existentes foram objeto de desenvolvimento de modo a refletir a evolução das atividades e metodologias no âmbito do MUS, especialmente no que toca à supervisão permanente, às inspeções no local, ao planeamento das atividades, ao SREP e aos procedimentos de autorização.

6 Prestação de informação sobre a utilização das dotações orçamentais

O Regulamento do MUS estabelece que o BCE tem de dispor de recursos adequados para exercer as suas atribuições de supervisão de modo eficaz. Esses recursos são financiados através de uma taxa de supervisão, a cobrar às entidades objeto de supervisão pelo BCE.

As despesas do BCE relativas ao exercício das suas atribuições de supervisão são identificáveis separadamente no seu orçamento^[91]. A autoridade sobre os assuntos orçamentais foi atribuída ao Conselho do BCE, que adota o orçamento anual da instituição com base numa proposta da Comissão Executiva e, no que respeita a aspetos relacionados com a supervisão bancária, após consulta da Presidente e da Vice-Presidente do Conselho de Supervisão. O Conselho do BCE é apoiado pelo Comité de Orçamento (Budget Committee – BUCOM), constituído por membros do BCE e de todos os BCN do Eurosistema. O Comité de Orçamento apoia o Conselho do BCE, fornecendo-lhe avaliações dos relatórios do BCE relativos ao planeamento e controlo orçamental. O aumento homólogo do total das despesas relativas às atribuições de supervisão é explicado sobretudo pelos aumentos aprovados do número total de membros do pessoal do BCE afeto à supervisão bancária em 2017 e pelo lançamento da análise específica dos modelos internos (a designada “TRIM”), um projeto plurianual de grande envergadura.

O BCE prevê uma expansão das despesas geridas em 2018, sobretudo no que toca à supervisão direta das instituições significativas. Embora a despesa orçamentada das atividades regulares tenha estabilizado, continua a haver fatores externos que requerem um aumento de recursos no próximo ano, como descrito na secção do Capítulo 1 dedicada às prioridades prudenciais em 2018. Tal inclui, em particular, a saída do Reino Unido da UE e o exercício (bienal) de teste de esforço a conduzir para as entidades supervisionadas significativas em 2018. Consequentemente, como explicado em maior pormenor na Secção 5.4, em setembro de 2017, o Conselho do BCE decidiu aumentar novamente o número de membros do pessoal do BCE afetos à supervisão bancária a partir de 2018.

6.1 Despesas em 2017

As despesas incorridas pelo BCE no exercício das atribuições de supervisão consistem sobretudo nas despesas diretas das direções-gerais do BCE afetas à supervisão bancária e do Secretariado do Conselho de Supervisão. A função de supervisão recorre também aos serviços partilhados prestados por outras unidades organizacionais do BCE (ver Secção 5.6.2).

Em abril de 2017, o Conselho do BCE adotou a Decisão BCE/2017/11 que determina o montante a reaver por meio das taxas de supervisão em 2017^[92]. Esta decisão estabeleceu que as despesas anuais estimadas relacionadas com as atribuições de supervisão bancária seriam de €464.7 milhões. No final de 2017, as despesas incorridas pelo BCE referentes ao exercício das atribuições de supervisão ascendiam a €436.7 milhões, sendo 6% inferiores ao estimado, o que resultou num excedente de €27.9 milhões face às despesas estimadas para 2017. De acordo com o regulamento aplicável, o Regulamento BCE/2014/41 relativo às taxas de supervisão, este excedente será deduzido na íntegra do montante total a cobrar em 2018^[93].

Remuneração e benefícios

A remuneração e os benefícios incluem todas as despesas relacionadas com a remuneração (incluindo horas extraordinárias, subsídios e custos referentes a benefícios pós-emprego e outros benefícios de longo prazo) do pessoal afeto à supervisão bancária e do pessoal dos serviços partilhados.

As despesas efetivas com remuneração e benefícios em 2017 cifraram-se em €215.0 milhões, o que representa um consumo de 103% do total das despesas planeadas relativas às atribuições de supervisão bancária. A sobreutilização das dotações nesta categoria é atribuível à inclusão de €12 milhões de benefícios pós‑emprego do pessoal, tais como benefícios de reforma e outros benefícios de longo prazo (por exemplo, por invalidez). Estes benefícios foram avaliados com base na IAS 19 (Benefícios dos Empregados), que estabelece o princípio segundo o qual o custo de proporcionar benefícios aos empregados deve ser reconhecido no período em que o benefício é atribuído, e não quando efetivamente pago ou a pagar.

Rendas e manutenção de edifícios

No final do exercício, as despesas efetivas com rendas e manutenção de edifícios, incluindo a depreciação de ativos imobiliários, situavam-se em €53.0 milhões. Os custos em 2017 estão em consonância com os custos estimados na Decisão BCE/2017/11 que determina o montante a reaver por meio das taxas de supervisão em 2017.

Outras despesas operacionais

A categoria “outras despesas operacionais” inclui gastos com, designadamente, consultoria, serviços de tecnologias de informação, serviços estatísticos, amortização e depreciação de ativos fixos (exceto as relacionadas com imóveis), viagens de trabalho e formação.

Em termos globais, o desempenho orçamental nesta categoria cifrou-se em €168.8 milhões. A subutilização das dotações nesta categoria resulta maioritariamente de uma sobrestimação das necessidades orçamentais para atividades como viagens de trabalho e formação, bem como de despesas mais baixas do que o planeado em serviços de consultoria.

A atividade com o maior peso em termos de custos nesta categoria é o projeto plurianual da TRIM. Em 2017, o custo do apoio externo relacionado ascendeu a €45.1 milhões, uma subutilização de €10.9 milhões em relação à estimativa orçamental inicial. Espera-se que o projeto seja concluído em 2019. A Secção 1.5 fornece informação mais pormenorizada sobre o projeto da TRIM.

Para além do projeto da TRIM, as outras despesas operacionais em 2017 incluíram o apoio externo utilizado para a realização das atividades “regulares” de supervisão no local, a preparação para o impacto das alterações introduzidas pela IFRS 9 (Instrumentos Financeiros) e os preparativos para o Brexit. Todos estes aspetos são explicados nos Capítulos 1 e 3.

Despesas por atividade de supervisão em 2017

O BCE agrupa os seus custos de acordo com duas perspetivas: i) a perspetiva da finalidade (for what), indicada pelas categorias de despesa acima mencionadas de remuneração e benefícios, rendas e manutenção de edifícios e outras despesas operacionais, e ii) a perspetiva da função (what for), que implica uma classificação baseada nas atividades por atribuição. O BCE também utiliza estas classificações para identificar a divisão dos custos anuais a recuperar por via de taxas de supervisão anuais cobradas às entidades supervisionadas com base no seu estatuto de “significativas” ou “menos significativas”.

Os agrupamentos por principal atividade das atribuições de supervisão do BCE são os seguintes:

• supervisão direta de instituições de crédito significativas ou grupos bancários significativos;
• controlo geral da supervisão (supervisão indireta) de instituições de crédito menos significativas ou grupos bancários menos significativos; e
• prestação de serviços horizontais e especializados.

A classificação é determinada com base nos custos incorridos pelas unidades organizacionais do BCE responsáveis pelas correspondentes atividades de supervisão. A categoria de custos “supervisão direta de instituições de crédito significativas ou grupos bancários significativos” é maioritariamente composta pelos custos das ECS e inspeções no local. Inclui igualmente os custos associados ao projeto da TRIM. O controlo geral da supervisão de instituições de crédito menos significativas ou grupos bancários menos significativos abrange atividades de controlo geral e de concessão de autorizações. Os serviços horizontais e especializados abrangem atividades como o trabalho do Secretariado do Conselho de Supervisão, atividades macroprudenciais, elaboração de políticas de supervisão, serviços estatísticos e serviços jurídicos específicos.

A metodologia para a divisão das taxas de supervisão anuais, definida no artigo 8.º do Regulamento BCE/2014/41 relativo às taxas de supervisão, estabelece que os custos associados aos serviços horizontais e especializados são atribuídos proporcionalmente com base no custo total da supervisão das entidades supervisionadas significativas e nos custos do controlo geral da supervisão das entidades supervisionadas menos significativas, respetivamente.

Para cada agrupamento, os custos abaixo apresentados incluem a afetação dos serviços partilhados prestados pelas unidades organizacionais de apoio do BCE.

6.2 Enquadramento das taxas em 2017

Em conjunto com o Regulamento do MUS, o Regulamento BCE/2014/41 relativo às taxas de supervisão estabelece o quadro jurídico no qual o BCE cobra uma taxa de supervisão anual para cobrir as despesas incorridas com o exercício das suas atribuições de supervisão. Define, em particular, os métodos de:

1. determinação do montante total da taxa de supervisão anual;
2. cálculo do montante a pagar por cada entidade supervisionada; e
3. cobrança da taxa de supervisão anual.

Balanço da análise do quadro do BCE relativo às taxas de supervisão

Em 2017, o BCE deu início a uma análise do quadro relativo às taxas de supervisão, a qual incide sobre a metodologia e os critérios de cálculo da taxa de supervisão anual a cobrar a cada entidade e grupo supervisionados. Tal diz respeito, em particular, às disposições do Regulamento BCE/2014/41 relativo às taxas de supervisão que são relevantes para a definição da metodologia, segundo a qual a taxa de supervisão anual é calculada, atribuída e cobrada, nomeadamente a Parte III (Determinação da taxa de supervisão anual) e a Parte V (Faturação) do referido regulamento. A recuperação das despesas incorridas pelo BCE no exercício das suas atribuições de supervisão está prevista no artigo 30.º do Regulamento do MUS e, por conseguinte, não se enquadra no âmbito da análise.

O BCE realizou uma consulta pública sobre a análise do quadro relativo às taxas de supervisão entre 2 de junho e 20 de julho de 2017. No total, foram recebidas 13 respostas, sobretudo de associações bancárias, o que compara com 31 respostas recebidas em 2014, altura em que o quadro foi estabelecido. As ANC foram consultadas através do Conselho de Supervisão.

Os resultados da análise ainda não estão finalizados, mas uma avaliação preliminar dos comentários indica que as disposições e princípios fundamentais do quadro são bem aceites. A maioria das observações formuladas prende-se com esclarecimentos adicionais relativamente a certos elementos do quadro e/ou melhorias relacionadas com o processo, tais como um procedimento de recolha de dados estatísticos (fatores de taxa) mais simplificado. No decurso de 2017, o BCE implementou, sempre que possível, as medidas mais imediatas com “benefícios rápidos”, à luz dos comentários recebidos, tais como melhorias relacionadas com a informação sobre as taxas de supervisão disponibilizada do sítio do BCE dedicado à supervisão bancária.

Os resultados da análise serão publicados no sítio do BCE dedicado à supervisão bancária no segundo semestre de 2018.

Montante total cobrado

Em 2017, o BCE cobrou taxas num montante total de €425.0 milhões para cobrir as despesas incorridas com o exercício das suas atribuições de supervisão. Tal tem por base as despesas esperadas para o ano completo, cifradas em €464.7 milhões, corrigidas tendo em consideração o seguinte: i) o excedente de €41.1 milhões transitado do período de taxa de 2016, e ii) o reembolso de €1.4 milhões a instituições de crédito específicas relativamente a períodos de taxa anteriores.

O montante a recuperar através das taxas de supervisão anuais divide-se em duas partes, estando essa divisão relacionada com o estatuto da entidade supervisionada (significativa ou menos significativa), o que reflete os diversos graus de supervisão pelo BCE.

Como explicado na Secção 6.1, verifica-se um excedente líquido de €27.9 milhões entre as despesas efetivas incorridas com as atividades de supervisão bancária em 2017 e o montante cobrado no mesmo ano. A divisão das despesas entre as categorias de instituições de crédito significativas e instituições de crédito menos significativas é realizada com base na proporção dos custos incorridos com as atividades em causa em 2017. Como os custos efetivos da supervisão direta das instituições de crédito significativas são inferiores ao planeado, há um reequilíbrio da distribuição das despesas com serviços horizontais em favor da categoria das instituições de crédito menos significativas. A decisão de abril de 2017 estimava uma divisão de 92% para as instituições de crédito supervisionadas significativas e 8% para as instituições de crédito supervisionadas menos significativas. O rácio efetivo baseado na despesa efetiva constitui uma divisão de 91% para as instituições de crédito supervisionadas significativas e 9% para as instituições de crédito supervisionadas menos significativas. Isto significa que existe um défice no montante total que foi cobrado às instituições de crédito menos significativas em 2017, ou seja, estas instituições terão de pagar mais €2.3 milhões com a taxa de 2018. Não obstante este ajustamento, a taxa para as instituições de crédito menos significativas foi menor em 2017 do que a que lhes havia sido cobrada em 2016, isto é, €39.3 milhões face a €43.7 milhões.

Taxas de supervisão específicas

As taxas são calculadas para cada instituição de crédito de acordo com a sua importância e perfil de risco, utilizando fatores de taxa anuais fornecidos por todas as entidades supervisionadas com uma data de referência de 31 de dezembro do ano precedente. A taxa de supervisão calculada por entidade é, então, cobrada através de pagamentos anuais, a efetuar no último trimestre de cada exercício.

Em resposta aos comentários recebidos no âmbito da consulta pública sobre o quadro relativo às taxas de supervisão, as páginas sobre a matéria do sítio do BCE dedicado à supervisão bancária foram melhoradas em outubro de 2017 (para coincidir com a emissão dos avisos de pagamento de taxa anual), nomeadamente a secção “Estimativa da taxa”. Utilizando os dados adicionais disponibilizados e os exemplos fornecidos, as instituições de crédito e grupos bancários supervisionados podem obter uma melhor estimativa da sua própria taxa de supervisão.

A taxa de supervisão é fixada ao mais alto nível de consolidação nos Estados‑Membros participantes no MUS. É composta por uma componente variável e uma componente mínima – esta última aplicável a todas as entidades supervisionadas e correspondente a 10% do montante total a recuperar^[94].

O artigo 7.° do Regulamento BCE/2014/41 relativo às taxas de supervisão estabelece que as seguintes alterações na situação de uma entidade supervisionada exigem a alteração da taxa de supervisão correspondente: i) mudança de estatuto da entidade supervisionada, ou seja, a entidade é reclassificada de “significativa” para “menos significativa” ou vice-versa; ii) autorização de uma nova entidade supervisionada; ou iii) revogação da autorização de uma entidade. As alterações relativas a períodos de taxa anteriores que resultaram em novas decisões do BCE relativas às taxas de supervisão até abril de 2017, isto é, altura em que foi tomada a decisão referente ao montante total de taxas a cobrar em 2017, cifraram-se em €1.4 milhões. Esse montante foi reembolsado no início de 2017 e tomado em consideração no montante total a cobrar aprovado em abril de 2017. Subsequentemente, foram identificadas alterações adicionais a determinadas taxas de supervisão cobradas, o que se traduziu num novo reembolso líquido de €0.3 milhões. Este montante será tido em conta na determinação do montante total a cobrar às entidades supervisionadas em 2018.

Para mais informações sobre as taxas de supervisão, consultar o sítio do BCE dedicado à supervisão bancária. As páginas relevantes estão disponíveis em todas as línguas oficiais da UE e são regularmente atualizadas com informação útil e prática.

Outras receitas relacionadas com as atividades de supervisão bancária

O BCE tem o direito de aplicar sanções administrativas às entidades supervisionadas por incumprimento das obrigações estabelecidas na regulamentação prudencial bancária da UE (incluindo decisões de supervisão do BCE). As receitas relacionadas não são consideradas no cálculo das taxas de supervisão anuais. O Regulamento BCE/2014/41 relativo às taxas de supervisão garante que nem as indemnizações a pagar a terceiros nem as sanções administrativas a pagar ao BCE pelas entidades supervisionadas têm qualquer influência sobre a taxa de supervisão. As sanções administrativas aplicadas às entidades supervisionadas são registadas como receita na conta de resultados do BCE.

Em 2017, o BCE adotou três decisões que impuseram cinco sanções, num montante global de €15.3 milhões. Desse montante, não é certo que sejam cobrados €11.2 milhões, uma vez que a autorização da entidade à qual foi imposta a sanção foi retirada e a entidade se encontra atualmente em liquidação. Obedecendo ao princípio da prudência, no final do ano foi criada uma imparidade pelo montante total em questão.

A Secção 4.2 do presente relatório fornece informações pormenorizadas sobre as atividades de execução e sancionatórias.

7 Instrumentos jurídicos adotados pelo BCE

A lista seguinte corresponde aos instrumentos jurídicos em matéria de supervisão bancária adotados em 2017 pelo BCE e publicados no Jornal Oficial da União Europeia e/ou no sítio do BCE. Inclui instrumentos jurídicos, adotados ao abrigo do artigo 4.º, n.º 3, do Regulamento (UE) n.º 1024/2013, e outros instrumentos jurídicos pertinentes.

7.1 Regulamentos do BCE

BCE/2017/25
Regulamento (UE) 2017/1538 do Banco Central Europeu, de 25 de agosto de 2017, que altera o Regulamento (UE) 2015/534 relativo ao reporte de informação financeira para fins de supervisão (JO L 240 de 19.9.2017, p. 1)

BCE/2017/26
Regulamento (UE) 2017/1539 do Banco Central Europeu, de 25 de agosto de 2017, que estabelece a data de aplicação do Regulamento (UE) 2017/1538 que altera o Regulamento (UE) 2015/534 relativo ao reporte de informação financeira para fins de supervisão (BCE/2017/25) às entidades supervisionadas menos significativas sujeitas a quadros contabilísticos nacionais (JO L 240 de 19.9.2017, p. 212)

7.2 Outros instrumentos jurídicos do BCE

BCE/2017/6
Decisão (UE) 2017/274 do Banco Central Europeu, de 10 de fevereiro de 2017, que estabelece os princípios para a prestação de informação sobre o desempenho dos subcoordenadores das autoridades nacionais competentes e revoga a Decisão (UE) 2016/3 (JO L 40 de 17.2.2017, p. 72)

BCE/2017/9
Orientação (UE) 2017/697 do Banco Central Europeu, de 4 de abril de 2017, relativa ao exercício das faculdades e opções previstas no direito da União pelas autoridades nacionais competentes em relação às instituições de crédito menos significativas (JO L 101 de 13.4.2017, p. 156)

BCE/2017/10
Recomendação do Banco Central Europeu, de 4 de abril de 2017, relativa às especificações comuns para o exercício caso a caso das faculdades e opções previstas no direito da União pelas autoridades nacionais competentes no que respeita às instituições de crédito menos significativas (JO C 120 de 13.4.2017, p. 2)

BCE/2017/11
Decisão (UE) 2017/760 do Banco Central Europeu, de 24 de abril de 2017, relativa ao valor total das taxas de supervisão anuais respeitantes a 2017 (JO L 113 de 29.4.2017, p. 52)

BCE/2016/40
Decisão (UE) 2017/933 do Banco Central Europeu, de 16 de novembro de 2016, sobre o quadro geral de delegação de poderes de decisão para a adoção de instrumentos jurídicos relativos às atribuições de supervisão (JO L 141 de 1.6.2017, p. 14)

BCE/2016/41
Decisão (UE) 2017/934 do Banco Central Europeu, de 16 de novembro de 2016, sobre a delegação de decisões relativas ao caráter significativo das entidades supervisionadas (JO L 141 de 1.6.2017, p. 18)

BCE/2016/42
Decisão (UE) 2017/935 do Banco Central Europeu, de 16 de novembro de 2016, sobre a delegação de poderes para a adoção de decisões relativas à adequação e idoneidade e a avaliação dos requisitos de adequação e idoneidade (JO L 141 de 1.6.2017, p. 21)

BCE/2017/16
Decisão (UE) 2017/936 do Banco Central Europeu, de 23 de maio de 2017, que designa chefes dos serviços para a adoção de decisões delegadas relativas à adequação e idoneidade (JO L 141 de 1.6.2017, p. 26)

BCE/2017/17Decisão (UE) 2017/937 do Banco Central Europeu, de 23 de maio de 2017, que designa chefes dos serviços para a adoção de decisões delegadas relativas ao caráter significativo das entidades supervisionadas (JO L 141 de 1.6.2017, p. 28)

BCE/2017/21Decisão (UE) 2017/1198 do Banco Central Europeu, de 27 de junho de 2017, relativa à comunicação dos planos de financiamento das instituições de crédito pelas autoridades nacionais competentes ao Banco Central Europeu (JO L 172 de 5.7.2017, p. 32)

BCE/2017/23Decisão (UE) 2017/1493 do Banco Central Europeu, de 3 de agosto de 2017, que altera a Decisão BCE/2014/29 relativa ao fornecimento ao Banco Central Europeu dos dados de supervisão reportados às autoridades nacionais competentes pelas entidades supervisionadas nos termos do Regulamento de Execução (UE) n.º 680/2014 (JO L 216 de 22.8.2017, p. 23)

8 O setor bancário europeu em números

Desde dezembro de 2016, o BCE publica dados agregados sobre a composição do balanço, a rentabilidade, a solvabilidade e o risco de crédito das instituições significativas no seu sítio dedicado à supervisão bancária. O âmbito dos dados publicados foi alargado em 2017 para incluir informação sobre rácios de alavancagem e de cobertura de liquidez. As estatísticas bancárias para fins de supervisão são divulgadas trimestralmente e incluem desagregações por área geográfica e classificação das instituições de crédito.

São apresentadas em seguida algumas estatísticas importantes relativas ao período em análise. É de notar que a amostra de instituições de crédito utilizada nos vários períodos de referência difere, dado que a lista de entidades supervisionadas significativas foi objeto de alterações.

Ao mais alto nível de consolidação, é percetível uma tendência de aumento dos rácios de fundos próprios nos últimos períodos de reporte (ver Quadro 10). O rácio de fundos próprios totais situou-se em 17.98% no terceiro trimestre de 2017, o que compara com 17.18% no período homólogo do ano anterior. Verificam-se aumentos semelhantes no rácio de fundos próprios principais de nível 1 (CET1) e no rácio de fundos próprios de nível 1 (Tier 1). O rácio de alavancagem melhorou ligeiramente, de acordo quer com as disposições transitórias quer com a implementação plena. O rácio de cobertura de liquidez situou-se em 140.27% no terceiro trimestre de 2017, face a 137.64% no período homólogo do ano anterior.

A qualidade dos ativos das instituições de crédito também melhorou, em virtude da diminuição constante do rácio de créditos não produtivos global, que passou de 6.49% no terceiro trimestre de 2016 para 5.15% no terceiro trimestre de 2017 (ver Gráfico 13).

O total dos ativos e passivos das instituições de crédito (ver Gráfico 14 e Gráfico 15) reflete os dados referentes à amostra (variável) de entidades em momentos específicos. Tendo em conta este facto, de uma forma geral, as principais rubricas do balanço mantiveram-se estáveis ao longo do tempo, embora a composição dos ativos mostre uma tendência crescente da rubrica “caixa, saldos de caixa em bancos centrais, outros depósitos à vista” e uma tendência decrescente das rubricas “títulos de dívida” e “derivados”. Acresce que a composição dos passivos mostra uma tendência decrescente das rubricas “derivados” e “títulos de dívida emitidos”, e um ligeiro aumento nos “depósitos”.

9 Glossário

Ativos de nível 1, 2 e 3 (level 1, 2 and 3 assets): distinguem-se três classes de ativos em função de dados utilizados para determinar o valor dos ativos. Os ativos de nível 1 são transacionados em mercados ativos, pelo que dados como, por exemplo, os preços cotados, podem ser utilizados para os avaliar. Os ativos de nível 2 são transacionados em mercados inativos, pelo que são necessários dados que não incluam os preços cotados utilizados para avaliar os ativos de nível 1. Esses dados devem ser observáveis direta ou indiretamente. Os ativos de nível 3 são transacionados em mercados inativos ou muito pouco ativos, não havendo, por conseguinte, dados observáveis para os avaliar. Tais ativos precisam de ser avaliados com base na melhor informação disponível sobre os pressupostos que os participantes no mercado considerariam ao apreçar os ativos.

Autoridade Bancária Europeia (European Banking Authority – EBA): autoridade da UE independente, criada em 1 de janeiro de 2011 como parte do Sistema Europeu de Supervisão Financeira, com vista a assegurar a eficácia e coerência da regulamentação e supervisão prudenciais do setor bancário da UE. Tem como principal função contribuir para o desenvolvimento de um conjunto único de regras europeu para a banca, com o objetivo de proporcionar um conjunto único de regras prudenciais harmonizadas para toda a UE.

Autoridade nacional competente (ANC) (national competent authority – NCA): autoridade ou organismo público oficialmente reconhecido pelo direito nacional, habilitado, por força do direito nacional, a supervisionar instituições de crédito no contexto do sistema de supervisão vigente no Estado-Membro em causa.

Avaliação completa (comprehensive assessment): verificações efetuadas obrigatoriamente pelo BCE à solidez financeira de uma instituição de crédito antes de assumir a supervisão direta da mesma. As avaliações completas ajudam a garantir que as instituições de crédito se encontram adequadamente capitalizadas e conseguem resistir a eventuais choques financeiros. A avaliação inclui uma análise da qualidade dos ativos e um teste de esforço.

Avaliação da adequação e idoneidade (fit and proper assessment): as autoridades de supervisão avaliam a adequação e idoneidade dos candidatos a membros dos órgãos de administração das instituições de crédito. O BCE decide sobre a adequação e idoneidade dos administradores das 118 instituições de crédito de maior dimensão da área do euro (as entidades supervisionadas significativas), ao passo que, relativamente às instituições menos significativas, essas decisões são tomadas pelas autoridades de supervisão nacionais, exceto nos casos de nova licença bancária.

Basileia III (Basel III): conjunto abrangente de medidas de reforma, estabelecidas pelo Comité de Basileia de Supervisão Bancária em resposta à crise financeira de 2008. Basileia III tem por base o conjunto de regras de Basileia II. Visa fortalecer a regulamentação, supervisão e gestão do risco do setor bancário. As medidas destinam-se a reforçar a capacidade de absorção de choques do setor bancário resultantes de tensões financeiras e económicas, melhorar a gestão e governação do risco e fortalecer a transparência e divulgação de informação por parte das instituições de crédito.

Comité de Basileia de Supervisão Bancária (CBSB) (Basel Committee on Banking Supervision – BCBS): principal organismo de normalização a nível mundial para a regulação prudencial das instituições de crédito e fórum de cooperação sobre questões de supervisão bancária. O seu mandato consiste em fortalecer a regulamentação, a supervisão e as práticas das entidades em todo o mundo, com vista a reforçar a estabilidade financeira. Os membros do CBSB incluem organizações com poderes em matéria de supervisão bancária direta e bancos centrais.

Conselho de Estabilidade Financeira (Financial Stability Board – FSB): organismo internacional que promove a estabilidade financeira mundial através da coordenação das autoridades financeiras nacionais e dos organismos de normalização internacionais no sentido da criação de políticas robustas de regulamentação e supervisão, bem como outras políticas do setor financeiro. Promove condições de igualdade ao encorajar a coerência na implementação dessas políticas em diferentes setores e jurisdições.

Créditos não produtivos (non-performing loans – NPL): o ponto 145 do Anexo V das normas técnicas de execução da EBA no que respeita ao relato para fins de supervisão (ou seja, o Anexo V do Regulamento de Execução (UE) n.º 680/2014) estabelece que os créditos não produtivos são aqueles que preenchem qualquer um dos seguintes critérios: a) exposições materiais vencidas há mais de 90 dias; b) o devedor foi avaliado e considera-se que existe uma probabilidade reduzida de que pague integralmente as suas obrigações de crédito sem execução das cauções (garantias), independentemente da existência de qualquer montante vencido ou do número de dias decorridos desde esse vencimento.

Em situação ou risco de insolvência (failing or likely to fail): há quatro razões pelas quais uma instituição de crédito poderá ser declarada em situação ou risco de insolvência: i) deixou de cumprir os requisitos de autorização da autoridade de supervisão; ii) possui mais passivos do que ativos; iii) é incapaz de pagar as suas dívidas na data de vencimento; iv) necessita de apoio financeiro público extraordinário. No momento em que a instituição de crédito é declarada em situação ou risco de insolvência, verifica-se ou existe o risco de se verificar uma das condições referidas.

Equipa conjunta de supervisão (ECS) (Joint Supervisory Team – JST): equipa de supervisores composta por membros do pessoal do BCE e da ANC, responsável pela supervisão de uma entidade supervisionada significativa ou de um grupo supervisionado significativo.

Faculdades nacionais e opções (options and national discretions): faculdades nacionais são disposições previstas na legislação da UE, que permitem às autoridades competentes ou aos Estados-Membros escolher se aplicam uma determinada disposição. Opções são disposições previstas na legislação da UE, que permitem às autoridades competentes ou aos Estados-Membros escolher o modo de cumprimento de uma determinada disposição, partindo de uma série de alternativas.

Instituição menos significativa (less significant institution): qualquer entidade supervisionada por uma ANC. As instituições significativas são, por seu lado, supervisionadas diretamente pelo BCE.

Instituição significativa (significant institution): os critérios utilizados para determinar se as instituições de crédito são consideradas “significativas” – e, por conseguinte, objeto de supervisão direta pelo BCE – estão definidos no Regulamento do MUS e no Regulamento-Quadro do MUS. Para serem consideradas “significativas”, as instituições de crédito devem preencher, pelo menos, um desses critérios. Independentemente de esses critérios serem ou não preenchidos, o MUS pode decidir a qualquer altura classificar uma instituição como “significativa”, a fim de garantir a aplicação de elevados padrões de supervisão de forma coerente. No total, o BCE supervisiona diretamente 118 grupos bancários significativos.

Mecanismo Único de Supervisão (MUS) (Single Supervisory Mechanism – SSM): mecanismo composto pelo BCE e pelas ANC dos Estados-Membros participantes, para o exercício das atribuições de supervisão conferidas ao BCE. É parte integrante da união bancária europeia, sendo da responsabilidade do BCE assegurar que funciona de forma eficaz e coerente.

Modelo interno (internal model): qualquer método de mensuração e gestão do risco aplicado no cálculo dos requisitos de fundos próprios que é específico de uma instituição de crédito e requer autorização prévia da autoridade competente, em conformidade com o disposto na Parte III do regulamento em matéria de requisitos de fundos próprios (Capital Requirements Regulation – CRR).

Montante máximo distribuível (MMD) (maximum distributable amount – MDA): o incumprimento do requisito combinado de reserva de fundos próprios (combined buffer requirement – CBR) leva a restrições obrigatórias nas distribuições (por exemplo, dividendos, pagamentos de cupões sobre instrumentos de fundos próprios adicionais de nível 1 (Additional Tier 1), benefícios discricionários). Uma instituição de crédito que não consiga cumprir o referido requisito ficará automaticamente proibida de distribuir um valor superior ao montante máximo distribuível. Este corresponde ao valor do lucro a distribuir de uma instituição de crédito multiplicado por um fator situado num intervalo entre 0.6 e 0, dependendo da insuficiência de fundos próprios principais de nível 1 (Common Equity Tier 1 – CET1) face ao requisito combinado de reserva de fundos próprios.

Participação qualificada (qualifying holding): participação numa instituição de crédito, que representa uma percentagem não inferior a 10% do capital ou dos direitos de voto, ou que permite exercer uma influência significativa sobre a gestão dessa instituição de crédito.

Procedimento de não objeção (non-objection procedure): processo normal de tomada de decisões de supervisão do BCE, estabelecido no Regulamento do MUS. O Conselho do Supervisão do BCE elabora projetos de decisão, que são apresentados ao Conselho do BCE para adoção. As decisões são consideradas adotadas, exceto se o Conselho do BCE formular objeções dentro de um período de tempo definido, não superior a dez dias úteis.

Procedimentos de passaporte (passporting procedures): procedimentos relativos à liberdade, concedida a qualquer instituição de crédito autorizada e supervisionada pelas autoridades competentes de outro Estado-Membro, para estabelecimento e prestação de serviços em outros Estados-Membros, desde que essas atividades sejam abrangidas pela autorização, conforme disposto nos artigos 33.º a 46.º da diretiva em matéria de requisitos de fundos próprios (Capital Requirements Directive – CRD IV).

Processo de análise e avaliação para fins de supervisão (Supervisory Review and Evaluation Process – SREP): processo que orienta a análise para efeitos de supervisão das instituições de crédito significativas e menos significativas e que é utilizado para determinar se, além dos requisitos mínimos, é preciso impor eventuais requisitos adicionais de fundos próprios, de divulgação e de liquidez, ou se devem ser aplicadas outras medidas de supervisão.

Regulamento do MUS (SSM Regulation): ato jurídico que cria um mecanismo único de supervisão das instituições de crédito da área do euro e, potencialmente, de outros Estados-Membros da UE, constituindo um dos principais elementos da união bancária europeia. Confere ao BCE atribuições específicas no que diz respeito a políticas relacionadas com a supervisão prudencial das instituições de crédito.

Regulamento e diretiva em matéria de requisitos de fundos próprios (Capital Requirements Regulation – CRR / Capital Requirements Directive – CRD IV): Regulamento (UE) n.º 575/2013 relativo aos requisitos prudenciais para as instituições de crédito e para as empresas de investimento e Diretiva 2013/36/UE relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento. Os dois instrumentos jurídicos são frequentemente referidos em conjunto como “CRD IV”.

Regulamento-Quadro do MUS (SSM Framework Regulation): enquadramento regulamentar que estabelece as modalidades práticas de cooperação entre o BCE e as ANC no âmbito do MUS, como previsto no Regulamento do MUS.

Requisito mínimo para os fundos próprios e para os passivos elegíveis (minimum requirement for own funds and eligible liabilities – MREL): requisito aplicado a todas as instituições de crédito da UE, que visa permitir às mesmas absorver perdas em caso de insolvência. Este requisito foi estabelecido pela Comissão Europeia na diretiva em matéria de recuperação e resolução bancárias. O seu objetivo é idêntico ao da norma relativa à capacidade total de absorção de perdas (total loss-absorbing capacity – TLAC). Contudo, as exigências específicas de fundos próprios decorrentes do requisito mínimo para os fundos próprios e para os passivos elegíveis são calculadas de forma diferente, seguindo os critérios estabelecidos pela EBA.

União bancária (banking union): um dos elementos essenciais para completar a União Económica e Monetária. Consiste num quadro financeiro integrado composto por um mecanismo único de supervisão, um mecanismo único de resolução bancária e um conjunto único de regras, incluindo sistemas de garantia de depósitos harmonizados, passíveis de evoluir no sentido de um sistema europeu de seguro de depósitos comum.