Förord av Christine Lagarde, ECB:s ordförande

Finanskrisen och statsskuldkrisen visade hur snabbt, och med vilken kraft, problem i banksektorn kan sprida sig i vår monetära union och påverka både ekonomin och medborgarna. En av de åtgärder som beslutsfattarna vidtog för att säkerställa att bankerna är sunda och banksystemet motståndskraftigt var att inrätta den europeiska banktillsynen, som nu är inne på sitt sjätte år.

Under denna korta tid har den europeiska banktillsynen mognat till en väletablerad, principfast och konsekvent myndighet. Sedan 2014 har riskerna minskat betydligt: Mängden nödlidande lån har minskat med nästan 50 procent och bankernas kapital har ökat väsentligt i hela euroområdet. Hanteringen av nödlidande lån är ett bra exempel på hur ett europeiskt tillvägagångssätt har bidragit till att mildra efterverkningar av krisen som påverkat många banker i olika länder.

Genom att göra bankerna sundare har den europeiska banktillsynen även underlättat för penningpolitiken. Stabilare banker förser ekonomin med mer utlåning, vilket bidrar till att penningpolitiken får större genomslagskraft. Och genom att stödja produktivt risktagande, men motverka överdriven jakt på avkastning, hjälper den europeiska banktillsynen till att hålla riskerna för den finansiella stabiliteten under kontroll, samtidigt som den gör att penningpolitikens prisstabilitetsmål kan uppnås.

Trots omfattande tillsynsinsatser de senaste åren har vi fortfarande utmaningar framför oss 2020 som kräver ännu kraftigare åtgärder från bankernas sida. Lönsamheten i bankerna är fortfarande låg, och om detta får fortgå kan det påverka motståndskraften i banksektorn som helhet. Att minska överskottskapacitet och återstående nödlidande lån samt anpassa affärsmodeller och IT-system till den digitala tidsåldern, är några av de åtgärder som måste vidtas.

Därutöver måste vi se till att inrätta en institutionell ram som kan skapa förutsättningar för en effektivare och mer integrerad bankmarknad. Grunden i bankunionen är den gemensamma regelboken. Den tillämpas fortfarande olika i de olika medlemsstaterna. I och med att en av pelarna i bankunionen ännu inte kommit på plats, nämligen det europeiska insättningsgarantisystemet, kan den inre bankmarknadens integritet alltjämt ifrågasättas. Detta är ett hinder för ytterligare integrering över nationsgränserna.

Utöver detta har vi även mer långsiktiga utmaningar, till exempel klimatförändringarna, som går utöver allt annat och som ingen kan blunda för. Klimatförändringarna påverkar alla delar av ekonomin, även banksystemet. Så det är utan tvekan en fråga som vi måste hantera tillsammans, över nations-, institutions- och sektorsgränser.

Intervju med Andrea Enria, tillsynsnämndens ordförande

Ni blev ordförande för ECB s tillsynsnämnd i början av 2019. Vad har ni lärt er under det senaste året, och vad återstår på er att göra-lista?

Vad jag främst har insett är att den europeiska banktillsynen fungerar. Tanken på att övervaka banker på europeisk nivå är förnuftig och praktisk, och pelarna i vår tillsynsmodell är sunda. Men nu, efter fem år, har vi lämnat uppstartsfasen och gått in i ett mer moget skede. Därmed måste vi se till att avsluta de stora grundläggande projekten och fokusera på att stabilisera vårt arbetssätt och vår riskbaserade tillsyn. Medan vi gör det måste vi försöka förenkla rutinerna ytterligare så att arbetsbördan lättas för både tillsynsmyndigheter och banker. Det innebär även att vi måste förlita oss mer på ny teknik. Och vi ska dessutom sträva efter att förbättra både insynen och förutsägbarheten i vårt arbete. Vi har fortfarande problem med låg lönsamhet i banksektorn samt med en bankunion som inte är så integrerad som den borde vara. Att vara med och ta itu med dessa frågor står också högt på vår att göra-lista.

Varför ska den europeiska banktillsynen bli mer öppen för insyn, och hur kan det uppnås?

Genom bankunionen har vi infört en ny modell i hela euroområdet. Mitt intryck är att banker och investerare fortfarande tycker att det är svårt att förstå modellen. Det innebär att vi som tillsynsmyndighet måste skapa tydlighet kring vad det är vi gör, varför vi gör det och hur vi gör det. På så sätt blir vi mer förutsägbara. Banktillsyn ska ju faktiskt vara en källa till stabilitet, inte till överraskningar. I den nya institutionella ramen för krishantering är investerare de som får ta smällen först i stället för att banker ska förlita sig på hjälp från staten. Investerarna måste därför ha tillgång till bättre information om hur det ser ut för bankerna när det gäller sådant som föranleder tillsynsåtgärder. Vi tog ett första steg mot ökad insyn i januari 2020. För första gången någonsin offentliggjorde vi information som framkommit i översyns- och utvärderingsprocessen vad gäller tillsynskapitalkraven för varje enskild bank, och vi gav mer information om våra tillsynsmetoder. På så sätt får banker och investerare bättre inblick i tillsynsbedömningarna av de europeiska bankerna.

Om vi går över till bankerna ligger lönsamheten fortfarande högt på listan över utmaningar. Ser ni något ljus i tunneln där?

Där tror jag tyvärr att vi fortfarande är rätt långt inne i tunneln. Den låga lönsamheten i euroområdets banker är utan tvekan en källa till allvarlig oro för mig som tillsynsansvarig. Banker med dålig lönsamhet kan inte uppbåda kapital internt och på grund av låga marknadsvärderingar kan det vara svårt för dem att få tillgång till aktiemarknaderna när de behöver det. Följaktligen blir de mer sårbara. Det är uppenbart att dessa tider inte är de bästa för banker att tjäna pengar på traditionellt sätt, men dessa svåra yttre omständigheter lär inte förändras inom den närmaste framtiden. Så bankerna måste inse det och anpassa sig. De måste acceptera situationen som den är och kanske göra om sina affärsmodeller för att vara hållbara på lång sikt. De banker som är mest konkurrenskraftiga är de som är kostnadseffektiva, som är vad vi brukar kalla strategiskt välstyrda och som genomgår någon form av digital omställning. Tyvärr går detta relativt långsamt för många andra banker. Därför kommer vi att följa utvecklingen i dessa banker noga och sätta extra press på dem som halkar efter.

Är kostnadsbesparingar en av lösningarna för bankerna? Vad kan bankerna göra för att minska sina kostnader?

Att bli mer kostnadseffektiv ska utgöra kärnan i bankernas självhjälpsåtgärder. Bankerna i euroområdet har fortfarande höga kostnads-/intäktskvoter. I genomsnitt ger de ut 65 cent för varje euro de får in, vilket är mycket mer än deras internationella konkurrenter. Det viktigaste är dock att inte spara på fel områden. Att dra ned på riskhanteringen till exempel är inte ett alternativ. Det är även viktigt att investera i ny teknik eftersom det kan leda till lägre kostnader i framtiden. Utöver detta diskuteras även ett antal mer radikala idéer. Banker skulle till exempel kunna köpa in tjänster av mer allmänt slag gemensamt. På så sätt kan de uppnå stordriftsfördelar och på så sätt även minska kostnaderna. Det mest drastiska är förstås regelrätta sammanslagningar. Om sådana görs på rätt sätt mellan rätt banker kan sammanslagningar också vara ett sätt att minska kostnaderna och lägga om affärsmodellerna.

Vill ni alltså se mer konsolidering, det vill säga att fler banker går ihop?

Det förefaller uppenbart för mig att banksektorn i euroområdet måste konsolideras. Överskottskapaciteten är en del av lönsamhetsproblemet och måste bort. Så ja, banksammanslagningar, både inom och över gränser, vore bra. Nationella sammanslagningar kan till exempel leda till större effektivitetsvinster tack vare överlappande distributionsnät. Gränsöverskridande sammanslagningar kan å andra sidan bidra till diversifiering av inkomstkällorna och därmed även av riskerna. På så sätt skulle bankerna och hela det finansiella systemet få mer motståndskraft mot störningar. Ur den enskilda bankens perspektiv förstår jag att låg lönsamhet och låga marknadsvärderingar gör det svårt att argumentera för sammanslagningar. Men ur ett systemövergripande perspektiv är det osannolikt att orsakerna till den låga lönsamheten och de låga marknadsvärderingarna kan lösas utan någon form av konsolidering inom sektorn.

Finns det något som ECB kan göra?

Även om jag anser att konsolidering är ekonomiskt motiverat är det inte min uppgift att verka för eller mot konsolidering. Jag kan bara försöka få bort de eventuella hindren för sammanslagningar, särskilt om de faller inom mitt ansvarsområde. Vissa tycks anse att ECB försöker motverka fusioner genom att kräva högre kapitalnivåer från sammanslagna enheter. Detta är en missuppfattning som jag sedan länge har försökt att skingra. Vi kommer att klargöra vår ställning vad gäller sammanslagningar ytterligare senare i år. Hur hanterar vi till exempel badwill? Hur ser vi på kapitaltäckningen i sammanslagna banker? Denna typ av frågor ska vi försöka bringa klarhet i.

Finns det någon chans till fördjupad integrering i Europa? Kommer till exempel bankunionen att fullbordas?

Bankmarknaden är fortfarande uppdelad efter nationsgränserna, även i euroområdet. Det beror till stor del på de åtgärder som vidtogs under finanskrisen för att behålla kapital och lividitet inom landets gränser. De har spätt på oron för att kapital och likviditet ska försvinna ut ur landet om en bank råkar ut för svårigheter och lämna skattebetalarna med notan. Här måste vi arbeta vidare mot att färdigställa skyddsnätet inom bankunionen. Vissa framsteg har gjorts i och med att det inrättades en säkerhetsmekanism för den gemensamma resolutionsfonden, men frågor rörande likviditet vid resolution och särskilt ett europeiskt insättningsgarantisystem är fortfarande väldigt kontroversiella. Jag hoppas på framsteg i dessa frågor inom en snar framtid, men jag vet hur svåra dessa diskussioner är.

Då uppstår frågan: Finns det något annat vi kan göra? Om ramarna inte ändras, kan vi då göra något inom ramarna? Ett alternativ skulle kunna vara att se till värdländernas intressen när tillsynskrav för gränsöverskridande bankgrupper fastställs. Om en lokal risk inte diversifieras bort eller jämnas ut i konsolideringen kan den åtgärdas i kraven som koncernen måste uppfylla. Ett annat alternativ skulle kunna vara att ställa krav på att bankerna ska ha avtal om gruppinternt finansiellt stöd i sina återhämtningsplaner. Om vi vill ha integrerad förvaltning av tillgångar och skulder i goda tider måste vi även se till att vi har det i kristider genom trovärdiga arrangemang som ECB kan genomdriva.

Så är den nya europeiska ramen för krishantering till någon hjälp i detta avseende?

Att ha en sådan ram är definitivt en förbättring, men det finns fortfarande vissa brister på europeisk nivå i den nya ramen. Faktum är att den i stor utsträckning fortfarande är en nationell ram. Det är denna fragmentering som gör att den är mindre verkningsfull och mindre effektiv än den kunde vara. Avveckling av banker sker till exempel fortfarande enligt nationell praxis, och praxis kan skilja sig åt väsentligt mellan olika länder. Även insättningsgarantisystemen och de institutionella skyddssystemen skiljer sig åt, liksom den politiska ståndpunkten vad gäller att rädda banker med offentliga medel. Detta innebär att konkurrensvillkoren inte är likvärdiga, samtidigt som det blir svårare för oss tillsynsmyndigheter att använda de verktyg vi har. Så vi måste röra oss mot ett mer harmoniserat system. Vi skulle till exempel kunna röra oss mer mot USA:s system och inrätta ett verktyg på europeisk nivå för administrativ likvidation.

Om vi ska gå mot en europeisk inre bankmarknad måste vi antagligen se till att värdländer får tillräckliga säkerhetsgarantier så att de vågar sänka nationella hinder. Att ta itu med dessa problem och förbättra krishanteringen kan minska de initiala kostnaderna för att dra ner några av de stängsel som fortfarande omger de nationella banksektorerna. Under tiden är det vår plikt att undersöka alla tänkbara alternativ för att få alla att följa det nuvarande regelverket på ett sätt som främjar gemensam förvaltning av tillgångar och skulder inom grupper i bankunionen. Till exempel bör vi inskränka den handlingsfrihet som tillsynsmyndigheterna har inom vissa områden (såsom att bevilja undantag från likviditetskrav för enskilda banker och undantag från kraven på stora exponeringar inom en grupp) i syfte att främja gemensam förvaltning av tillgångar och skulder inom grupper i bankunionen. Detta skulle tjäna som en garant för hjälp från andra delar av gruppen i händelse av kris.

Bankerna hävdar ofta att stränga regelverk är en del av deras lönsamhetsproblem. Tycker ni att det kan ligga någon sanning i det?

Det var absolut nödvändigt att genomföra en lagstiftningsreform med tanke på bristerna i det föregående regelverket som uppdagades genom finanskrisen. Så när vi diskuterar kostnaderna för regelverk måste vi även diskutera kostnaderna för kriser. Det är sant att bankerna bär den ena men inte nödvändigtvis den andra, och detta var en del av det ursprungliga problemet. Enligt min uppfattning har vi minskat sannolikheten för kriser till ett rimligt pris. Så ja, jag är definitivt för lagstiftningsreformer, till exempel det senaste Basel III-paketet. Och jag har flera gånger begärt att det ska genomföras omsorgsfullt här i Europa.

Detta till trots är jag ändå väl medveten om vilken börda bankerna förväntas bära vad gäller rapporteringskrav. ECB har redan gjort mycket för att minska på denna börda, särskilt för små och mindre komplexa banker. Det finns dock fortfarande två frågor som måste lösas. Den första är antalet myndigheter som begär in data från bankerna. Om ECB, nationella tillsynsmyndigheter, nationella centralbanker och makrotillsynsmyndigheter samordnade bättre skulle bördan för bankerna kunna minskas. Den andra frågan är att det inte bara handlar om regelbunden rapportering från bankernas sida utan om att bankerna även kan få in förfrågningar om att lämna in uppgifter när som helst. Här måste vi förbättra hur vi planerar, prioriterar och informerar om vilka förfrågningar som är på gång.

Förutom lönsamhet, vilka andra frågor bör bankerna ta itu med?

Styrningsfrågor kommer ofta upp som ett problemområde i våra bedömningar. Bästa praxis handlar om allt från att ha ett ersättningssystem som är i linje med respektive banks riskaptit till att förse styrelsen med rättvisande och aktuell information om risker. En del uppmärksammade fall under den senaste tiden har visat att kontroller och rutiner för att upptäcka penningtvätt fortfarande är otillräckliga. För att förtydliga: Vi förväntar oss att alla banker ska ha bra styrningsstrukturer och bra system för riskhantering. Problem på dessa områden kan snabbt sprida sig till andra områden och förorsaka stora bekymmer. Operativa risker är ett bra exempel. Här förvärrades situationen under 2019, och de flesta operativa förluster härrör från en uppföranderisk, som ofta går tillbaka till styrningsfrågor. En annan operativ risk är IT-systemen. I takt med att bankerna blir mer digitaliserade blir de även mer utsatta för cyberbrottslighet, eller allmänna IT-risker på grund av till exempel föråldrade system. Detta är något vi tar på stort allvar, och vi genomför ett flertal inspektioner på plats där vi specifikt tittar på IT-system.

Är klimatförändringarna något som banker och banktillsynsmyndigheter bör ägna uppmärksamhet åt?

Klimatförändringar är något som påverkar oss alla och därför diskuteras också ett antal långtgående idéer. Vissa hävdar att det bör finnas en miljöfrämjande faktor i regelverket, en så kallad green supporting factor, som innebär att kapitalkraven bör vara lägre för gröna tillgångar Vår uppgift som tillsynsansvariga är att se till att bankerna är säkra och solida. Därför måste vi alltid utgå från riskerna i allt vi gör, och dessa risker måste analyseras noggrant innan vi drar några förhastade politiska slutsatser.

Så huvudfrågan är här om det finns verksamheter eller tillgångar som är mer utsatta för klimat- och miljörelaterade risker än andra. Här är EU-taxonomin för hållbar verksamhet som för närvarande håller på att utvecklas ett viktigt första steg eftersom den kommer att möjliggöra för bankerna att identifiera och rapportera klimat- och miljörelaterade risker. Det skulle i sin tur öka öppenheten. Det andra steget skulle då vara att täcka alla sådana risker som återspeglas i bankernas riskhantering eller i vår översyns- och utvärderingsprocess. Slutligen skulle dessa risker också kunna ingå i stresstest inom ramen för tillsynsmyndigheternas stresstester. Arbete pågår inom alla dessa områden, mycket på EU-nivå, men även på global nivå. ECB är till exempel med i NGFS (Network for Greening the Financial System) som är ett nätverk för förgröning av de finansiella systemen, där över 50 institutioner över hela världen ingår.

1 Banktillsynen 2019

1.1 Banksektorn i euroområdet 2019

1.1.1 Den allmänna motståndskraften i euroområdets banker

Under de senaste rapporteringsperioderna har kapitalrelationer totalt sett varit stabila (se diagram 1). Den totala kapitalrelationen uppgick till 18,05 procent det tredje kvartalet 2019, en mindre ökning från 17,83 procent ett år tidigare. En liknande utveckling kan ses för kärnprimärkapitalrelationen (CET1) och primärkapitalrelationen (Tier 1 ratio) där endast mindre förändringar noteras.

I det viktade genomsnittet av helt infasade kärnprimärkapitalrelationer (CET1) i betydande institut sågs ingen förändring mellan fjärde kvartalet 2018 och tredje kvartalet 2019, utan det låg kvar på 14,1 procent (se diagram 2). Bruttosoliditeten steg något under de tre första kvartalen 2019 och låg på 5,42 procent tredje kvartalet (jämfört med 5,32 procent året innan) (se diagram 3).

Likviditetstäckningskvoten (LCR) för den aggregerade gruppen betydande institut fortsatte att stiga och låg tredje kvartalet 2019 på 145,16 procent, en ökning med 4,23 procentenheter sedan samma period året innan (se diagram 4).

År 2019 genomförde ECB:s banktillsyn en ingående granskning av riskerna för bankernas kortfristiga likviditet som sitt årliga stresstest. Resultaten från bedömningen av de betydande institutens förmåga att stå emot idiosynkratiska likviditetschocker redovisas i dokumentet med titeln Sensitivity analysis of liquidity risk – stress test 2019. Bankernas motståndskraft mot negativa och extrema chocker bedömdes med hjälp av hypotetiska stressfaktorer som kalibrerats efter de senast inträffade krisincidenterna och utan hänvisning till penningpolitiska beslut.

De flesta av de 103 banker som ingick i testet uppgav att de hade goda likviditetsbuffertar och relativt långa överlevnadsperioder (se diagram 5). Medianlängden på överlevnadsperioderna som rapporterades var runt sex månader i scenariot med negativ chock och runt fyra månader i scenariot med extrem chock (se diagram 6). Ju längre överlevnadsperioder bankerna har i ett stressläge, ju mer tid har de att verkställa sina beredskapsplaner för finansiering.

De betydande institutens likviditetsposition låg allmänt på en betryggande nivå under 2019, men det finns vissa områden som tillsynsmyndigheterna bör titta närmare på, nämligen följande: i) Vissa banker rapporterade låg likviditet i viss utländsk valuta (till exempel US-dollar). ii) Vissa banker förser gruppenheter utanför euroområdet med nettolikviditet, vilket innebär att det finns risk för att likviditeten blir innestängd i de länderna. iii) Flera banker tillämpar optimeringsstrategier som gör att de uppfyller likviditetskvoter men som endast ger tidsbegränsat likviditetsstöd. iv) Förvaltningen av säkerheter, till exempel möjligheten att snabbt få fram obelastade likviditetsreserver, skulle i många fall kunna förbättras. v) Banker kan underskatta den negativa effekt som ett sämre kreditbetyg kan ha på likviditeten. I stresstestet framkom även att det finns problem med kvaliteten på de data om likviditet som skickas in. Det finns alltså möjlighet att förbättra kvaliteten på tillsynsinformationen framöver.

Resultaten från testet användes som underlag i bedömningen av bankernas likviditetstäckning och riskstyrning. De hade dock ingen direkt påverkan på tillsynskapitalkraven. Tillsynsmyndigheterna har vidtagit lämpliga kvantitativa och kvalitativa åtgärder för komma till rätta med de likviditetsbrister som flaggats i stresstestet. Tillsynsmyndigheterna diskuterade slutsatserna med varje enskild bank som en del av den årliga översyns- och utvärderingsprocessen (ÖUP) och kommer att följa upp specifika resultat i de fall då det behövs.

Även mindre betydande institut visade sig ha goda likviditets- och kapitalpositioner 2019 med en genomsnittlig likviditetstäckningskvot på över 200 procent andra kvartalet och en genomsnittlig kärnprimärkapitalrelation på runt 17 procent. Det framkom dock att det finns vissa områden som behöver bevakas noggrant, till exempel betydande löptidsobalanser och att bankerna använder likviditetsgrupper för att poola tillgängliga buffertar mellan de enheter som ingår i gruppen.

Slutligen har kvaliteten på bankernas tillgångar förbättrats i och med att den totala andelen nödlidande lån (NPL kvot) stadigt har minskat, från 4,17 procent tredje kvartalet 2018 till 3,41 procent tredje kvartalet 2019 (se diagram 7 och avsnitt 1.2.2). Även skillnaderna mellan bankerna vad gäller andel nödlidande lån har minskat betydligt under samma period, vilket framgår av diagram 8.

1.1.2 Det allmänna tillståndet i euroområdets banker

Lönsamheten i euroområdets betydande institut förblev svag under 2019. Den samlade årsberäknade avkastningen på eget kapital låg på 5,8 procent tredje kvartalet 2019, en liten minskning från 6,2 procent fjärde kvartalet 2018 (se diagram 9).^[1] Sammantaget var avkastningen på eget kapital lägre i euroområdets betydande institut än i amerikanska banker, och i många fall till och med under den kostnad för eget kapital som de själva rapporterar. Detta återspeglas även i en låg marknadsvärderingen för merparten av de börsnoterade betydande instituten, som hade ett marknadspris i förhållande till bokfört värde på väl under 1,0, vilket gör det svårt för dem att få finansiering via aktiemarknaden utan att befintligt aktieägande späds ut.

På grund av allmän oro för trögrörliga kostnadsstrukturer minskade nettointäkterna före nedskrivning, avsättningar och skatter i förhållande till det egna kapitalet men förblev i stort sett oförändrade i absoluta tal. Dessutom uppvägdes ökningar i tradingintäkter av negativa netto- eller andra rörelseintäkter.

De betydande institutens kostnads-/intäktskvoter förblev relativt höga (se diagram 10), vilket inte endast återspeglade kostnadsineffektivitet utan även kostnader för omstruktureringar och investeringar i digitalisering. På medellång sikt kan digitalisering förbättra kostnadseffektiviteten och ge bankerna möjlighet att erbjuda nya produkter. Det är även viktigt för hållbara affärsmodeller, men medför höga initialkostnader medan nyttan endast realiseras efterhand.

Nedskrivningar och avsättningsflöden ökade kraftigt de första tre kvartalen 2019 utslaget på årsbasis, vilket innebar ett slut på de senaste årens nedåtgående trend som resulterade i de låga nivåer som sågs 2018. Detta satte dessutom ytterligare press på lönsamheten. Ökningen var allmän och omfattade även länder med små mängder nödlidande lån. Den berodde främst på avsättningar för förluster från nya nödlidande lån och nedskrivningar av bankernas icke-finansiella tillgångar i samband med omstruktureringsprogram.

Precis som de betydande instituten uppvisade även de mindre betydande instituten fortsatt låga lönsamhetsnivåer. De mindre betydande institutens beroende av ränteintäkter gör dem mer exponerade för den långa perioden med låga räntor, och eftersom de är mindre och har verksamhet med mer regional inriktning har de mindre möjligheter att diversifiera sina inkomstkällor och minska kostnaderna. Enligt de senaste siffrorna låg de mindre betydande institutens genomsnittliga avkastning på eget kapital på endast 5,1 procent i juni 2019, vilket endast är marginellt bättre än de 4,7 procent som noterades i slutet av 2018.^[2] När det gäller tillgångssidan fortsatte ränteintäkterna, som utgör den största inkomstkomponenten för mindre betydande institut, att minska under 2019 (se diagram 11). Räntenettot minskade dock endast marginellt eftersom räntekostnaderna samtidigt minskade. Precis som för de betydande instituten ökade avsättningarna kraftigt i de mindre betydande instituten. På årsbasis ökade de med runt 20 procent första halvåret 2019. Trots det fortsätter de mindre betydande institutens riskkostnader, räknat som kvoten mellan deras finansiella nedskrivningar och sammanlagda lånesumma, att ligga relativt lågt på cirka 0,1 procent (vilket är mindre än en tredjedel av de betydande institutens riskkostnader).

De mindre betydande instituten fortsatte sitt arbete med att försöka få begränsa sina utgifter (se diagram 12). Deras kostnads-/intäktskvoter låg dock fortfarande relativt högt på 72 procent i juni 2019. Det är i princip samma nivåer som i slutet av 2018 (73 procent) och fortfarande högre än för betydande institut. När det gäller kvaliteten på tillgångarna var vissa mindre betydande instituts stora innehav av nödlidande lån fortfarande en källa till oro. Överlag minskade takten något när det gäller att rensa upp i balansräkningarna. Bruttoandelen nödlidande lån låg på 2,71 procent andra kvartalet 2019, en nedgång med 11 punkter från december 2018.

1.1.3 Främsta risker i banksektorn

I nära samarbete med de nationella behöriga myndigheterna fastställer ECB:s banktillsyn varje år vilka de största riskerna för bankerna är på kort och medellång sikt (två till tre år framåt). Dessa risker offentliggörs sedan som den gemensamma tillsynsmekanismens riskkarta (SSM:s riskkarta). Under 2018 års tillsynsgranskning framstod följande som de främsta riskfaktorerna 2019 och framåt: geopolitisk osäkerhet, stocken nödlidande lån och möjligheten att nya nödlidande lån byggs upp samt cyberbrottslighet och IT-störningar. Andra risker som framkom var eventuella priskorrigeringar på finansmarknaderna, låga räntenivåer och bankernas reaktion på reglering.

Geopolitisk osäkerhet sågs som en stor risk för de globala finansmarknaderna och euroområdets ekonomi. Ökande spänningar i handelsförbindelserna och större geopolitisk osäkerhet hade negativ inverkan på den globala BNP-tillväxten, som förblev dämpad under hela 2019. Dessutom fortsatte Brexit att vara en betydande källa till osäkerhet, och banker och tillsynsmyndigheter har behövt förbereda sig inför alla tänkbara scenarier. Tillsammans med ökad politisk osäkerhet i vissa euroländer fortsatte dessa faktorer att ha en dämpande inverkan på de ekonomiska utsikterna i euroområdet, som försämrades under 2019.

Trots att andelen nödlidande lån fortsätter att minska i euroområdet är de höga nivåerna av nödlidande lån, som många banker i euroområdet ändå dras med, fortfarande ett orosmoment. Genom strategier för att minska sina nödlidande lån har dessa banker lyckats relativt väl med att få ned sina gamla nödlidande lån. Det tredje kvartalet 2019 hade andelen nödlidande lån i de betydande instituten minskat till 3,41 procent, men det är ändå högre nivåer än före krisen. Mer behöver alltså göras för att se till att strategierna för att minska de nödlidande lånen genomförs, särskilt eftersom den reala BNP-tillväxten förväntas förbli dämpad under den närmaste tiden.

Bankernas ständiga jakt på avkastning kan leda till en ökning i nya nödlidande lån. Trenden med uppluckrade utlåningskrav som vi sett de senaste åren avstannade delvis under 2019. Under två kvartal 2019 rapporterade ändå bankerna i euroområdet att de lättat på kreditkraven något för utlåning till företag och bolån till hushåll^[3]. Dessutom blev de betydande instituten ännu mer aktiva på marknaden för högrisklån och godtog rekordlåga skyddsnivåer i sina lånevillkor.

Trenden med en ökad digitalisering av finansiella tjänster kan försvaga bankernas motståndskraft mot cyberbrottslighet och IT-störningar. Bankerna förlitar sig alltmer på digitala processer och måste börja använda ännu mer ny teknik för att kunna bli effektivare och uppfylla kundernas förändrade förväntningar. Ett antal betydande institut arbetar dock fortfarande med föråldrade IT-system och måste stöpa om sin IT-infrastruktur, vilket kan medföra att denna process går långsammare och/eller blir mer kostsam. Samtidigt utgör IT-brottslingar med starkt kollektivt ont uppsåt en ytterligare risk.

Det fanns fortfarande en betydelse risk för omfattande priskorrigeringar på finansmarknaderna 2019 samtidigt som vinstjakten fortsatte. Riskpremierna fortsatte att vara dämpade under året trots perioder med ökad volatilitet på finansmarknaderna p.g.a. alltmer spända handelsförhållanden. Hållbarheten i den offentliga sektorns skuldsättning förbättrades i euroområdet som helhet, men skuldnivåerna var trots det fortsatt höga i ett flertal enskilda länder, vilket gör dessa länder sårbara för eventuella priskorrigeringar rörande statsrisk.

De betydande instituten fortsatte att kämpa med låg lönsamhet i och med att den pågående långa perioden med låga räntor och hård konkurrens ytterligare försämrade deras möjligheter att generera intäkter. Under 2019 genererade över hälften av de betydande instituten en avkastning på eget kapital som låg under deras beräknade kostnad för eget kapital. Trots en svag förbättring av avkastningen på eget kapital under 2018 justerade de ned sina lönsamhetsprognoser, vilket antyder att deras uppskattade avkastning på eget kapital kommer att vara lägre 2019 och 2020, och de kan komma att justeras ned ytterligare om de makroekonomiska förutsättningarna i euroområdet försämras.

Även om riskbilden förändrades något under 2019 förblir de riskfaktorer som beskrivs ovan högst relevanta under de kommande åren (se avsnitt 1.6 med en riskprognos för 2020 och framåt).

1.2 Tillsynsprioriteringar och projekt 2019

1.2.1 Översikt över tillsynsprioriteringarna 2019

Fokusområdena för ECB:s banktillsyn det närmaste året fastslås i tillsynsprioriteringarna. De diskuteras och godkänns av ECB:s tillsynsnämnd och bygger på en bedömning av de främsta riskerna som bankerna under tillsyn står inför (se avsnitt 1.1) under de omständigheter som för tillfället råder vad gäller ekonomi, lagstiftning och tillsyn. När prioriteringarna fastslås tas även hänsyn till de tematiska trender som de gemensamma tillsynsgrupperna identifierat i sin löpande tillsyn och till slutsatserna från deras inspektioner på plats. Prioriteringarna omprövas varje år och är ett viktigt verktyg för att samordna tillsynen mellan bankerna och se till att den är tillräckligt harmoniserad, proportionerlig och effektiv. På så sätt bidrar de till att skapa lika konkurrensvillkor och till att tillsynen blir mer verkningsfull. Tillsynsprioriteringarna för 2019 och projekten som ska genomföras beskrivs i resten av detta avsnitt (se även figur 1).

1.2.2 Arbete med nödlidande lån

ECB beslutade 2019 att revidera sina tillsynsförväntningar på avsättningar i förebyggande syfte för nya nödlidande exponeringar (NPE), som har specificerats i Tillägg till ECB:s vägledning om nödlidande lån (hädanefter kallat tillägget). Detta beslut fattades som en anpassning till den antagna förordningen (EU) 2019/630^[4], som reglerar pelare 1-behandlingen av nödlidande exponeringar. Den nya förordningen trädde i kraft den 26 april 2019 och är ett komplement till de tillsynsregler som gäller sedan tidigare. Revideringen av tillägget gjordes eftersom ECB tidigare åtagit sig att ompröva tillsynsförväntningarna på nya NPE så snart det fanns ny lagstiftning om pelare 1-behandlingen av NPE.

Tre huvudsakliga skillnader kan urskiljas mellan den nya pelare 1-metoden och ECB:s pelare 2-metod.

• För det första finns det i pelare 1-behandlingen av NPE krav på att alla banker gör ett avdrag från kapitalbasen då nödlidande exponeringar inte i tillräcklig utsträckning täcks automatiskt av avsättningar eller andra justeringar. Detta är ett rättsligt bindande krav, till skillnad från ECB:s tillsynsförväntningar på betydande instituts avsättningar i pelare 2-behandlingen. Tillsynsförväntningar är å andra sidan i) en utgångspunkt för tillsynsdialog, ii) resultatet av en bedömning av varje enskilt fall och iii) en tillsynsåtgärd som kan vidtas inom ramen för pelare 2 i översyns- och utvärderingsprocessen.
• För det andra har det funnits mindre skillnader i tidskalibreringen mellan NPE-behandlingen i pelare 1 och tillsynsbehandlingen av nya och gamla nödlidande lån i pelare 2. Det finns dessutom olika utvecklingsbanor för att uppnå justeringar, om det handlar om ECB:s pelare 2-metod, och full implementering, om det handlar om pelare 1-ramverket.
• För det tredje är skillnaden relativt stor när det gäller omfattningen. Pelare 1-behandlingen gäller endast nödlidande exponeringar som härrör från nya lån som tagits från och med den 26 april 2019 och inte i) nödlidande lån som innehades dessförinnan eller ii) alla i dagsläget fungerande lån som finns i bankernas balansräkningar som härrör från före den 26 april 2019 och som kan förvandlas till nödlidande exponeringar i framtiden. Det innebär att tillsynsmyndigheterna behöver de verktyg de har till sitt förfogande för att hantera den potentiella risken med dessa lån, och de verktygen finns i ECB:s pelare 2-metod.

Efter att ha konstaterat de största skillnaderna beslöt ECB att anpassa sina tillsynsförväntningar på avsättningar för nya nödlidande exponeringar. Syftet var att förenkla och harmonisera hanteringen av nödlidande exponeringar överlag. Först begränsades ECB:s tillsynsförväntningar för nödlidande exponeringar i pelare 2-metoden, enligt beskrivningen i tillägget, så att de endast gäller exponeringar som inte ingår i pelare 1-behandlingen i syfte att undvika överlappning, det vill säga att samma exponering ska ingå både i pelare 1- och i pelare 2-åtgärder. Således kommer NPE på lån upprättade från och med den 26 april 2019 i princip endast att omfattas av pelare 1. Därefter ändrades de relevanta tidsramarna (tidsperiodsberäkningar) för nödlidande exponeringar på lån upprättade före den 26 april 2019 från två respektive sju år till tre, sju respektive nio år så att tidsramarna följer de i pelare 1.^[5] Närmare bestämt förväntas NPE som omfattas av tillägget följa en tidsperiodsberäkning på tre, sju respektive nio år för osäkrade och säkrade NPE (andra än säkrade genom fast egendom) och NPE säkrade av fast egendom, med samma utvecklingsbanor för att uppnå full implementering som under pelare 1-ramverket (det vill säga hundra procents täckning).^[6]

Tillsynsförväntningarna på NPE-stocken (det vill säga lån som var klassificerade som NPE den 31 mars 2018) förblev oförändrade, med samma startpunkt på två respektive sju år för säkrade/osäkrade NPE som omfattas av tillsynsrekommendationerna avseende täckning och de infasningsbanor som kommunicerats i ÖUP-breven.^[7] Första prioritet var att snabbt minska mängden nödlidande exponeringar och säkerställa att bankernas balansräkningar hade ”städats upp” ifall de ekonomiska förutsättningarna skulle försämras.

Alla övriga aspekter av behandlingen av nya NPE enligt pelare 2-metoden, som den beskrivs i tillägget, förblev desamma. Särskilda omständigheter som kunde medföra att tillsynsförväntningarna på avsättningar blev olämpliga för vissa portföljer/exponeringar kunde till exempel fortfarande beaktas när avvikelser från tillsynsförväntningarna på täckning skulle bedömas i pelare 2-metoden för både nya nödlidande exponeringar och NPE-stocken.

Sammanfattningsvis begränsas alltså ECB:s tillsynsförväntningar på nya NPE från lån upprättade före den 26 april 2019 och som inte är föremål för pelare 1-behandling.^[8] NPE på lån upprättade efter den 26 april 2019 omfattas av pelare 1-behandling och ECB kommer noga att övervaka riskerna som dessa exponeringar ger upphov till. Dessutom används samma tidskalibrering och uppdelning av säkerställda exponeringar för alla NPE, oavsett när de underliggande lånen för dessa exponeringar upprättades. För att göra rapporteringen av nya NPE mindre komplicerad hanteras de även på samma sätt som de delar av nödlidande exponeringar som är garanterade eller försäkrade av ett statligt exportkreditorgan (se figur 2).

Aspekter rörande riktlinjerna om nödlidande exponeringar som getts ut av Europeiska bankmyndigheten

Tillsynsmetoden för NPE stärktes ytterligare i slutet av 2018 när Europeiska bankmyndigheten (EBA) publicerade två dokument med riktlinjer för NPE: i) riktlinjer av den 31 oktober 2018 för hantering av nödlidande exponeringar och exponeringar med anstånd (EBA/GL/2018/06) och ii) riktlinjer av den 17 december 2018 om offentliggörande av nödlidande exponeringar och exponeringar med anstånd (EBA/GL/2018/10). ECB informerade EBA om sin avsikt att följa dessa EBA-riktlinjer.^[9]

Arbetet med NPL-stocken: utveckling och bedömning av bankernas strategier för att minska nödlidande lån

När den europeiska banktillsynen startade uppgick NPL-volymen i betydande institut till runt 1 000 miljarder euro (en NPL-kvot på 8 procent). I slutet av september 2019 hade volymen sjunkit till 543 miljarder euro (en NPL-kvot på 3,41 procent), vilket innebär att NPL-stocken hade minskat med ungefär 46 procent sedan december 2014 (se diagram 13). De nödlidande lånen började minska i en snabbare takt 2017, framför allt i länder med en hög andel nödlidande lån. Detta sammanföll med publiceringen av ECB:s Vägledning till banker om nödlidande lån (hädanefter kallad NPL-vägledningen) i mars 2017 där ECB:s banktillsyn beskriver sina förväntningar på hur NPL ska hanteras. I diagram 13 visas hur NPL-stocken har utvecklat sig sammantaget i alla betydande institut.

I NPL-vägledningen beskrivs förväntningarna på hur bankerna ska hantera sina nödlidande lån.^[10] Som en uppföljning till denna vägledning uppmanade ECB de betydande institut som hade höga nivåer av nödlidande lån att skicka in strategier för hur de skulle få ned mängden nödlidande lån och utmätta tillgångar och att sätta upp minskningsmål på portföljnivå som skulle uppnås på medellång sikt. De betydande instituten informerade ECB om sina strategier för att få ned de nödlidande lånen första gången 2017 och har sedan dess uppdaterat dem två gånger.

Enligt de NPL-strategier som lämnades in 2019 skulle mängden nödlidande lån minskas med ungefär 50 procent brutto mellan slutet av 2018 och slutet av 2021. I diagram 14 och 15 visas mängden nödlidande tillgångar (NPA) i slutet av 2018 för ett urval på 32 banker med höga nivåer av nödlidande lån samt deras planerade minskning av volymerna mellan slutet av 2019 och slutet av 2021.

År 2018 lyckades banker med höga nivåer av nödlidande lån överlag väldigt bra. I många fall översteg man till och med målen för hur mycket man skulle minska sina nödlidande lån. Med vilka verktyg man minskade NPL-stocken varierade mellan olika institut och länder. Några av de sätt som är värda att nämna är återbetalning (att låntagarna betalar tillbaka enligt en överenskommen plan) och kurering, försäljning (till exempel portföljförsäljning, värdepapperisering och omklassificering som innehav för försäljning enligt IFRS 9 (International Financial Reporting Standards)) samt avskrivning.

Under första halvåret 2019 lyckades bankerna minska de nödlidande lånen med 8 procent, vilket var 42 procent av vad som var planerat för 2019, jämfört med 51 procent andra kvartalet 2018. Utflödena och inflödena av NPL för fungerande exponeringar går alltså enligt plan medan andra inflöden överstiger målet. Utflödet beror främst på återbetalningar och kurering, avskrivningar och försäljning (inbegripet portföljförsäljning, värdepapperisering och omklassificering enligt IFRS 9).

De flesta banker planerar att genomföra sina minskningsinsatser i början av planeringsperioden. Enligt strategierna för NPL-minskning som lämnades in för perioden 2019–2021 skulle runt 50 procent av den minskning som ska genomföras på tre år ske det första året i de flesta länder. Över 75 procent av minskningen under treårsperioden kommer antagligen att härröra från utflöden från de nödlidande portföljerna, liksom återbetalning, försäljning och avskrivning.

Det är även positivt att bankerna riktar in sig mer på äldre nödlidande lån i sina minskningsplaner. Så som visas i diagram 16 planerar bankerna att minska de exponeringar som klassificerats som nödlidande i över fem år avsevärt mycket snabbare än de exponeringar som har varit nödlidande i mindre än fem år.

Överlag är NPL-stockarna stora i euroområdet. ECB:s banktillsyn kommer därför att fortsätta sina ansträngningar för att åtgärda NPL-stocken och förhindra att nya nödlidande lån byggs upp.

1.2.3 Arbetet med kriterierna för kreditprövning

Bristande rutiner för låneutgivning var en av de största bidragande orsakerna till de höga andelarna nödlidande lån i vissa av medlemsstaterna som ingår i SSM. Syftet med tillsynsinsatserna för att minska mängden nödlidande lån är att rensa upp bankernas balansräkningar och på så sätt återupprätta förtroendet för banksektorn. Med tanke på att en konjunkturvändning verkar alltmer sannolik är det viktigt att förstå riskerna som bankerna i dagsläget belastar sina balansräkningar med eftersom dessa risker kan orsaka problem i framtiden. Fokus går därför nu alltmer över till kreditgivningsprinciper som bankerna tillämpar när de beviljar lån. Målet är att vidta förebyggande åtgärder för att se till att inte alltför många nya nödlidande lån byggs upp, och detta ingick också i tillsynsprioriteringarna för 2019 (se avsnitt 1.2).

Första steget mot detta mål är att bedöma riskerna och trenderna i hur bankerna beviljar kredit och sedan rikta in tillsynen mot de områden där risker finns. I detta syfte gjorde ECB en grundlig bedömning av uppgifter på området som tillsynsmyndigheterna redan hade tillgång till. Fler harmoniserade uppgifter behövde dock samlas in för att det skulle gå att göra en tillförlitlig och strukturerad bedömning av kvaliteten på bankernas kriterier för kreditprövning med fokus på nyutlåningen. ECB:s banktillsyn började därför samla in uppgifter under 2019.

Huvudmålen med insamlingen var att i) klargöra huruvida bankernas kreditgivningsprinciper har försämrats över tid och ii) upptäcka mönster och olika särdrag i vissa lånesegment, olika affärsmodeller och mellan länder. Man ville även ta reda på om vissa viktiga riskindikatorer var lätta att se i bankernas IT-system samt kontrollera att sammanställningen och rapporteringen av denna typ av uppgifter är automatiserad i tillräckligt stor utsträckning.

Insamlingen utformades i samarbete med branschen. På så sätt säkerställde man att definitionerna av de viktigaste riskindikatorerna i kreditprövningsmallar (till exempel belåningsgrad) överensstämde med de vanligaste rutinerna i bankbranschen. Den resulterande mallen innehöll riskindikatorer för utlåning och riskparametrar för lån till den icke-finansiella privata sektorn. För att främja överensstämmelse för uppgifter från olika kreditinstitut genomfördes en frågeomgång med detaljerade frågor, följd av en omfattande kvalitetssäkringskontroll.

När uppgifterna skulle tolkas var det viktigt att ta hänsyn till de rådande omständigheterna för beviljande av kredit eftersom de varierade i de olika länderna. För att komplettera analysen av uppgifterna anordnades även särskilda möten i de olika länderna där både de gemensamma tillsynsgrupperna och de nationella behöriga myndigheterna deltog. Syftet med mötena var att tillsammans utvärdera de gemensamma tillsynsgruppernas ”bottom-up”-iakttagelser tillsammans med horisontella observationer. På detta sätt kunde hänsyn tas till lands- och bankspecifika omständigheter samtidigt som man fick en harmoniserad bedömning. Utifrån vad som framkom i dessa möten fastställdes omfattningen på den uppföljningsanalys som ska göras 2020.

När de är färdiga kommer resultaten från uppgiftsanalysen att gagna alla berörda parter. ECB och de nationella behöriga myndigheterna kommer att få god insyn i bankernas praxis för beviljande av lån och riskbaserad prissättning. Genom resultaten kommer vi även att kunna se utvecklingen i olika affärssegment, som marknaden för bolån och utlåning till små och medelstora företag, samt vilken information bankerna använder för att styra riskerna som härrör från deras låneportföljer. Mervärdet för bankerna kommer att vara att de får detaljerad information om hur de mäter sig med andra banker. Resultaten från analysen kommer även att publiceras i sammanställt format. Detta arbete kan resultera i bankspecifika åtgärder som kommer att diskuteras vidare i nästa fas i projektet om kriterier för beviljande av lån 2020. Till sist verkar projektet även förstärkande för EBA:s arbete med låneutgivning, där ECB aktivt deltar.

1.2.4 Riktad granskning av interna modeller

Syftet med den riktade granskningen av interna modeller (TRIM) är att bedöma om bankernas interna modeller är tillräckliga och lämpliga för att på så sätt minska omotiverade variationer i riskvägda tillgångar. Granskningen bidrar till att skapa lika konkurrensvillkor eftersom den främjar en konsekvent tillsynspraxis som fokuserar på korrekt och konsekvent tillämpning av de lagstadgade kraven på interna modeller.

Efter förberedande analysarbete under 2016 inleddes inspektionerna på plats i TRIM 2017 varefter de slutfördes 2019. Under den tiden genomfördes 200 inspektioner på plats hos 65 betydande institut där man tittade på interna modeller för kredit- och marknads- och motpartskreditrisk.

Utredningarna genomfördes med en metod där man utgick från en tolkning av det europeiska regelverket om interna modeller som ECB och de nationella behöriga myndigheterna enats om. Den gemensamma tolkningen återspeglas i ECB:s vägledning för interna modeller, där man förklarar hur ECB tolkar gällande regleringskrav för interna modeller och hur ECB tillämpar dem på ett konsekvent sätt i bedömningen av om banker uppfyller kraven. Publiceringen av den reviderade versionen av vägledningen 2019 var en viktig milstolpe för TRIM och följde på en lång återkopplingsprocess, där man bland annat hade låtit branschen att lämna in kommentarer om den första versionen av dokumentet 2017 och där man hade genomfört två offentliga samråd om reviderade versioner av olika kapitel i vägledningen under 2018. I framtiden kommer ECB:s vägledning för interna modeller att förbli ett viktigt referensdokument för ECB:s tillsyn av interna modeller utöver TRIM-arbetet. Vägledningen kommer att ändras och uppdateras allteftersom behov uppstår.

Under hela TRIM-arbetet har olika analyser genomförts (ett arbete som fortfarande pågår) där man bedömer och jämför resultaten från undersökningarna mellan de olika institutionerna. Ett provisoriskt resultat från dessa analyser har redan publicerats så att både de inspekterade instituten och allmänheten kan ta del av dem. Faktum är att en översikt över de mest väsentliga och vanligaste bristerna som har upptäckts i TRIM-inspektionerna publicerades redan 2018 och uppdaterades och utökades i april och november 2019. Dessa övergripande analyser är tillsammans med andra typer av kvalitetssäkring^[20] viktiga för att kunna säkerställa att tillsynsbedömningarna är likvärdiga i alla inspektioner. Genom att bankerna kan ta del av analyserna kan de se de TRIM-relaterade besluten som de får i ett större sammanhang.

Tillsynsbesluten som fattas utifrån inspektionerna på plats i TRIM är ett annat viktigt resultat från projektet. De rättsligt bindande skyldigheterna i beslutet är ett sätt att se till att bankerna åtgärdar de brister som framkommit i TRIM och att de gör de ändringar som behövs i sina interna modeller. Än så länge har cirka 110 sådana beslut utfärdats i sin slutliga form (det vill säga kommentarerna som instituten inkommit med under yttrandeperioden har beaktats) för runt 55 av de 65 institut som inspekteras i TRIM. I genomsnitt innehåller dessa TRIM-beslut runt 20 bindande skyldigheter, där så behövs kompletterade med ytterligare åtgärder.^[21] Genom en sådan noggrann uppföljning inom ramen för TRIM-arbetet säkerställs att bankerna uppfyller regleringskraven och därmed även att de omotiverade variationerna i riskvägda tillgångar i bankernas interna modeller minskar. Vad gäller till exempel kreditrisk uppvisade bankerna väsentliga brister när det gäller beräkningen av realiserade förluster från sina exponeringar och när det gäller användningen av långsiktiga medelvärden för andelen fallissemang när de beräknar sannolikheten för fallissemang. Vad gäller marknadsrisk rörde bristerna främst metoderna som bankerna använde för att mäta VaR (Value at Risk), stressjusterat VaR-värde, föreskrivna utfallstester av VaR-skattningen, samt hur mycket som omfattas av interna modeller och räknas in i kapitalkrav vid ytterligare risk.

TRIM har på det hela taget tagit många tillsynsresurser i anspråk. För att undvika att störa bankernas normala modellunderhåll har man även fortsatt med att göra översynen av väsentliga förändringar av modeller och godkännanden av inledande modeller på plats, utöver undersökningarna inom den riktade granskningen och ibland parallellt med dessa undersökningar. Under 2019 genomfördes, förutom de 49 inspektioner på plats som var en del av den riktade granskningen, 117 undersökningar av interna modeller hos betydande institut (av vilka 52 var inspektioner på plats)^[22]. Under 2019 utfärdades totalt 141 tillsynsbeslut rörande undersökningar av interna modeller^[23] (inklusive TRIM).

TRIM-projektet kommer att avslutas andra halvåret 2020, men den vanliga översynen av väsentliga modelländringar, liksom begäranden om godkännanden av nya modeller, förväntas fortgå i oförändrad takt under 2020 och 2021. Enheterna som står under tillsyn måste anpassa sina modeller efter i) resultaten från TRIM och ii) kraven som EBA ställer i en serie med nya tekniska tillsynsstandarder och riktlinjer som del av en regelbunden utvärdering av internmetoden (IRB). ECB:s banktillsyn förväntar sig att tillsammans med bankerna uppnå samordningsfördelar genom att i största möjliga mån slå ihop genomförandet och bedömningen av ändringarna som görs i interna modeller som en följd av de två initiativen och som påverkar samma riskklassificeringssystem.

1.2.5 IT- och cyberrisk

Under 2019 fortsatte ECB:s banktillsyn att titta på IT- och cyberrisker som en tillsynsprioritet. Generellt sett bör IT- och cyberrisk ingå i bankernas allmänna styrnings- och riskhanteringsrutiner, och det bör finnas en stor medvetenhet om dessa risker hos all personal, i och med att IT- och cyberrisker kan få konsekvenser för hela företaget. Därför bör alla medarbetare inom alla affärsområden och på alla nivåer arbeta för att minska riskerna.

I och med att den finansiella sektorn är så sammanlänkad kan cyberincidenter snabbt sprida sig i hela systemet. För att det skulle bli lättare för tillsynsmyndigheter att upptäcka och bevaka trender när det gäller cyberincidenter i banksektorn infördes 2017 ett system för rapportering av cyberincidenter. Alla betydande institut är skyldiga att rapportera in väsentliga cyberincidenter^[24] så fort de upptäcks. SSM:s databas för cyberincidenter ger god insyn och gör även att ECB kan reagera snabbt om en större incident påverkar ett eller flera betydande institut. Jämfört med 2018 steg antalet inrapporterade cyberincidenter med runt 30 procent 2019.

Genom att ofta genomföra inspektioner på plats kan ECB:s banktillsyn bedöma de enskilda bankernas förmåga att hantera IT- och cyberrisker, medan ”kampanjinspektioner” (där samma typ av inspektion görs i flera banker) ger en överblick. Fokuset på IT-kontinuitet 2019 avslöjade att det finns behov av förbättringar, särskilt när det gäller att testa beredskapen för katastrofer av större omfattning. Resultaten härifrån kommer att följas upp i den löpande tillsynen. I den kampanj om IT-risker som ska genomföras 2020 kommer en ytterligare bedömning av bankernas hantering av cyberrisker att göras.

Som en del av den årliga översyns- och utvärderingsprocessen genomför de gemensamma tillsynsgrupperna löpande tillsyn över IT- och cyberrisker enligt en gemensam och standardiserad riskbedömningsmetod grundad på EBA:s riktlinjer EBA/GL/2017/05^[25], kompletterad med ett frågeformulär om IT-risker (bankernas självutvärdering). Därutöver görs tematiska granskningar av IT-risker och övergripande analyser. Självutvärderingarna om IT-risker och kontroll som de betydande instituten gör ger mycket värdefull information. År 2019 kunde man till exempel se att många inom sektorn i allmänhet hade blivit mer försiktiga i sina självutvärderingar. Av självutvärderingarna framgick även att de betydande institut där IT-experter ingår i styrelsen har mer kompetens inom flera olika kategorier när det gäller IT-riskkontroll och att de är mer medvetna om riskerna.

Samtidigt visade självutvärderingarna att antalet betydande institut som använder gamla IT-system för sina kritiska verksamhetsprocesser växer och att utkontrakteringskostnaderna för IT stiger. Under 2020 kommer ännu mer fokus att läggas på dessa områden.

ECB:s banktillsyn har även kontakt med flera olika parter både inom och utanför EU för att se till att man har ett enhetligt angreppssätt och kunskapsutbyte om IT- och cyberrisker. Banktillsynen medverkar till exempel i internationella forum som EBA:s arbetsgrupp för it-risktillsyn, arbetsgruppen om operativ motståndskraft tillhörande Baselkommittén för banktillsyn och arbetsgruppen om cyberincidentberedskap och återhämtning tillhörande rådet för finansiell stabilitet (FSB).

1.2.6 Brexit

Under 2019 handlade ECB:s banktillsyns arbete med Brexit främst om i) bankernas och tillsynsmyndigheternas beredskap inför ett eventuellt utträde utan avtal och ii) bankernas genomförande av sina brexitplaner, som bankerna och tillsynsmyndigheterna enats om.

Under hela året kontrollerade ECB:s banktillsyn bankernas beredskap inför ett eventuellt avtalslöst utträde, där Storbritannien lämnar EU utan någon övergångsperiod. Från ECB:s håll var man i denna fråga tydlig med att bankerna borde fortsätta att förbereda sig för alla eventualiteter och uppmanade dem att vidta effektiva åtgärder för att minska konsekvenserna där så behövdes. Överlag hade bankerna kommit tämligen långt med sina förberedelser inför ett avtalslöst utträde.

Redan inför det första utträdesdatumet den sista mars 2019 hade ECB:s banktillsyn slutfört de flesta tillståndsförfarandena för nya kreditinstitut, eller omstrukturering av befintliga kreditinstitut, i euroområdet. Banktillsynen hade dessutom avslutat sin bedömning av brexitplanerna i de betydande institut som hade verksamhet i Storbritannien och beviljat tillstånd för deras filialer i tredjeländer där det behövdes enligt nationell lagstiftning. Under detta arbetes gång hade ECB:s banktillsyn haft ingående diskussioner med bankerna för att tillsammans enas om hur verksamheten i deras brittiska filialer skulle bedrivas i framtiden och om hur affärsmodellerna skulle se ut.

ECB:s banktillsyn kontrollerade även att bankerna följde de åtaganden som de gjort i sina brexitplaner, bland annat att de följde de tidsplaner som de kommit överens om med sina respektive tillsynsmyndigheter. Den övergripande övervakningen kompletterades med bankspecifika uppföljningar och tillhörande tillsynsåtgärder där så behövdes.

För de banker som blev betydande i och med att verksamhet flyttades till euroområdet på grund av Brexit sattes nya gemensamma tillsynsgrupper samman, och ECB tog över den direkta tillsynen för dessa enheter. För vissa av de bankerna inleddes den obligatoriska samlade bedömningen andra halvåret 2019.

ECB fortsatte att informera om sina tillsynsförväntningar genom uppdateringar av de vanliga frågorna på ECB:s webbplats för banktillsyn, flera olika artiklar i Supervision Newsletter samt bilaterala diskussioner med de enheter som står under tillsyn.

Framtiden

Under 2020 kommer ECB att fortsätta kontrollera hur bankerna genomför sina brexitplaner utifrån de åtaganden och tidsplaner som man enats om för att bankerna ska uppnå de verksamhetsmodeller som de har satt upp som mål. Bankerna gjorde visserligen framsteg under 2019, men de måste ändå göra mer för att uppfylla ECB:s tillsynsförväntningar på olika områden, som intern styrning, kontroll av kund- och transaktionsursprung och tillgång till finansmarknadens infrastruktur, bokningsmodeller, gruppinterna upplägg och IT-infrastruktur och IT-rapportering.

För andra institut som nyligen klassificerats som betydande på grund av sina brexitrelaterade omstruktureringar kommer samlade bedömningar att inledas.

ECB kommer att fortsätta att bevaka de politiska förhandlingarna mellan EU och Storbritannien och att bedöma konsekvenserna ur tillsynsperspektiv.

1.2.7 Handelsrisk och tillgångsvärderingar

Under 2019 inledde ECB:s banktillsyn en serie med samordnade skrivbordsinspektioner och inspektioner på plats inom marknadsriskområdet. Här ingick risker som uppkommer till följd av handelsverksamhet och värdering av finansiella instrument som är upptagna till verkligt värde. Syftet med dessa inspektioner var att

• säkerställa att gällande lagar och regler följs
• öka kunskapen inom tillsynen om hur sådana finansiella tillgångar och skulder är sammansatta
• övervaka de områden som är mest utsatta för värderingsrisk
• bedöma de rutiner som instituten följer när de beräknar verkliga värden och försiktiga ytterligare värdejusteringar.

Under 2019 samlades detaljerade uppgifter in om det lagstadgade handelslagret för 13 stora betydande institut som inbegrep 87 procent av positionerna på nivå 2 och 3^[26] i handelslagren hos de banker som står under ECB:s direkta tillsyn^[27]. Det fanns tillräckligt med information från skrivbordstillsyn och på produktnivå för att det skulle kunna gå att få fram detaljer om sammansättningen av en relativt stor undergrupp av tillgångar och skulder på nivå 2 och 3. Detta gör det enklare att fastställa omfattningen på de inspektioner på plats som ska genomföras som en del av kampanjen för värderingsrisker.

När det gäller nivåklassificeringen på tillgångarna var de flesta positionerna i handelslagren som ingick i undersökningen (runt 87 procent) klassificerade som nivå 2, medan positionerna på nivå 3 endast utgjorde runt 2 procent och främst återfanns i ett fåtal banker (runt 82 procent i tre banker). Om man tittar på vilka produkter positionerna består av är en stor andel av tillgångarna och skulderna på nivå 2 slappar och repor, oftast med en löptid på mindre än tio år.

När det gäller inspektionerna på plats inleddes en kampanj^[28] inriktad på värderingsrisk 2019 som kommer att fortsätta under 2020 och 2021. De preliminära resultaten från kampanjen visar att bankernas rutiner varierar stort och att det finns stora möjligheter för bankerna att skilja sig från varandra på grund av det stora utrymme de har att själva bestämma hur de ska avgöra observerbarhet, hur de ska nivåklassificera tillgångar samt hur de ska mäta vinst dag ett och verkligt värde i sin tillämpning av redovisningsreglerna. Skillnaden mellan bankerna gör det svårt att bedöma värderingsriskerna. Syftet med inspektionerna på plats är att i tillsynssyfte främja lika konkurrensvillkor och att harmonisera sättet som metoden för inspektioner på plats hos bankerna tillämpas på.

När det gäller hur EBA:s tekniska tillsynsstandarder för försiktig värdering tillämpas avslöjade 2019 års inspektioner på plats att institutens regler för försiktig värdering inte uppfyllde den standard som ECB förväntar sig, samtidigt som det framkom att instituten har datautmaningar som gör det svårt för dem att uppnå nödvändig nivå av säkerhet i den försiktiga värderingen. EBA:s frågeförfarande har gett större klarhet i hur reglerna för försiktig värdering ska tillämpas.

1.2.8 Arbete med tillsynsmetoder

Ofta orsakas eller förstärks finansiella chocker i banksektorn av att bankerna saknar kapital och likviditet av tillräckligt hög kvalitet. Därför finns det två centrala processer som är viktiga för att stärka bankernas motståndskraft, nämligen den interna processen för bedömning av kapitalbehov (IKU) och den interna likviditetsutvärderingsprocessen (ILU).

Syftet med såväl IKU:n som ILU:n är att säkerställa att instituten mäter och hanterar sina kapital- och likviditetsrisker på ett strukturerat sätt med institutspecifika metoder. Genom dessa bedömningar kan bankerna upptäcka, bedöma och därmed alltid effektivt hantera och täcka kapital- och likviditetsrisker.

Genom att IKU och ILU spelar en så viktig roll för hanteringen av bankernas kapital- och likviditetstäckning ägnar tillsynsmyndigheterna dem särskild uppmärksamhet. Som en del av ÖUP beaktas IKU- och ILU-processernas kvalitet och resultat när kapital, likviditet och kvalitativa åtgärder ska fastställas. Om IKU- och ILU-processerna är bra minskar det osäkerheten för både instituten och tillsynsmyndigheterna när det gäller institutens faktiska riskexponeringar. På så sätt kan instituten upprätthålla tillräckliga kapital-och likviditetsnivåer och därmed behålla sin bärkraft.

I november 2018 gav ECB:s banktillsyn ut vägledningar om institutens IKU- och ILU-processer som började gälla från och med 2019. Avsikten är inte att vägledningarna ska ge en heltäckande bild av alla aspekter som är relevanta för en sund IKU och ILU. I stället innehåller de principer, med fokus på vissa utvalda viktiga aspekter.

ECB:s banktillsyn framhåller alltså att IKU och ILU i första hand är interna processer som ska skräddarsys av varje enskilt institut. Instituten ansvarar därmed för att genomföra IKU- och ILU-processer som är skräddarsydda och proportionerade för just deras särskilda omständigheter. Sunda, effektiva, heltäckande och framåtblickande IKU- och ILU-processer är viktiga verktyg för att säkerställa bankernas motståndskraft. Bankerna uppmanas därmed att använda dessa vägledningar för att snarast möjligt ta itu med eventuella luckor samt åtgärda brister i sin kapital- och likviditetshantering.

Under 2019 förde de övergripande avdelningarna i ECB:s banktillsyn tillsammans med de gemensamma tillsynsgrupperna en diskussion med bankerna om hur dessa planerade att förbättra sina IKU- och ILU-processer i linje med de nya vägledningarna.

I 2019 års ÖUP kom ECB:s banktillsyn fram till att det fortfarande fanns allvarliga brister i över hälften av alla IKU-processer i de betydande instituten och i över en tredjedel av alla ILU-processer. IKU- och ILU-processerna utgjorde inte någon stabil grund för ansvarsfull kapital- och likviditetshantering, och instituten måste därmed förbättra dem (ytterligare). Slutsatserna från dessa bedömningar av enskilda institut får en allt större betydelse i ÖUP och i tillhörande tillsynsåtgärder för de enskilda bankerna. Sunda IKU- och ILU-processer kan med andra ord ha positiv inverkan på bankernas ÖUP.

I framtiden kommer IKU och ILU att få en ännu större roll i ÖUP-processen så att bankerna får incitament att kontinuerligt förbättra sina interna processer. Både kvalitativa och kvantitativa aspekter i IKU:n kommer till exempel att få en förstärkt roll när kapitalpåslagen för varje enskild risk ska fastställas i tillsynen.

1.3 Direkt tillsyn över betydande institut

1.3.1 Skrivbordstillsyn

ECB:s banktillsyn strävar efter att utöva tillsyn över betydande institut på ett proportionerligt och riskbaserat sätt som är både tufft och konsekvent. För att uppnå detta fastställs varje år ett antal kärnområden för den löpande tillsynsverksamheten. Detta tillsynsarbete utförs med utgångspunkt i gällande regleringskrav, SSM:s tillsynsmanual och SSM:s tillsynsprioriteringar och ingår i det löpande programmet för tillsynsgranskning (SEP) som finns för varje enskilt institut.

Utöver dessa centralt fastställda tillsynsinsatser kan även andra tillsynsinsatser som är anpassade efter respektive bank ingå i programmet för tillsynsgranskning. På så sätt kan tillsynsgranskningen anpassas efter risker som snabbt förändras för enskilda institut eller hela systemet.

Följande ingår i programmet för tillsynsgranskning: i) riskrelaterad verksamhet (till exempel ÖUP och stresstester), ii) övrig verksamhet som är kopplad till organisatoriska, administrativa eller rättsliga krav (till exempel den årliga bedömningen av betydelse) och iii) ytterligare verksamhet som planeras av de gemensamma tillsynsgrupperna för att ytterligare anpassa den löpande ÖUP-processen efter respektive grupp eller enhet som står under tillsyn (till exempel analyser av bankernas affärsmodeller eller styrningsstruktur). De första två av ovan nämnda verksamhetstyper fastställs centralt, medan den tredje är bankspecifik och fastställs av respektive gemensamma tillsynsgrupp.

Proportionalitet

Programmet för tillsynsgranskning följer proportionalitetsprincipen, vilket innebär att tillsynens omfattning beror på respektive instituts storlek, systemviktighet och komplexitet. År 2019, efter vägledning från den interna gruppen för förenkling av SSM, minskades det genomsnittliga antalet centralt fastställda tillsynsinsatser per betydande institut något från året innan (se diagram 17), vilket innebar att de gemensamma tillsynsgrupperna hade mer utrymme att anpassa verksamheten efter riskerna i de enskilda instituten.

Riskbaserat tillvägagångssätt

I ÖUP används en riskbaserad metod där man främst inriktar sig på de mest relevanta riskkategorierna i varje enskilt betydande institut. Andelen tillsynsinsatser som rör kreditrisker är till exempel större för banker med höga nivåer av nödlidande lån än i en genomsnittlig bank, och andelen tillsynsinsatser som rör marknadsrisker är större för banker med stora exponeringar mot marknaden och mot handelsverksamhet än för den genomsnittliga banken. (Se diagram 18).

De främsta resultaten från skrivbordstillsynen 2019

När det gäller det löpande programmet för tillsynsgranskning 2019 var det tre centralt styrda insatser som var av särskild betydelse: i) ÖUP-bedömningen, ii) likviditetsstresstestet och iii) bedömningen av bankernas kriterier för kreditgivning.

ÖUP är det främsta tillsynsverktyget för att sammanfatta all information som samlats in om ett visst institut under ett visst år och för att utifrån den informationen ta fram den årliga riskbedömningen för det institutet. Bedömningen utgör grunden för tillsynsdialogen som hålls med instituten om lämpliga tillsynsåtgärder innan beslut om tillsynsåtgärder fattas av ECB. År 2019 tjänade bland annat bedömningen av institutens IKU och ILU i enlighet med ECB:s vägledning och resultaten från likviditetsstresstestet som betydelsefullt underlag för ÖUP.

I likviditetsstresstesten undersöktes bankernas motståndskraft vad gäller likviditet. I testet, där man började med detaljerna och ”bottom-up”-iakttagelser, ingick 103 betydande institut, och man undersökte informationen om likviditet från årsslutet 2018. Resultaten offentliggjordes den 7 oktober 2019.^[29]

En annan insats där de gemensamma tillsynsgrupperna deltog i stor utsträckning var en strukturerad bedömning av kvaliteten på bankernas kriterier för kreditgivning. Här tittade man på 94 betydande institut. Kvalitativa och kvantitativa uppgifter om rutinerna för kreditgivning i dessa institut samlades in. Bankerna kommer att få återkoppling, och uppföljningsåtgärder kommer att utarbetas^[30] utifrån den kvantitativa övergripande analysen av uppgifterna som har samlats in.

Djupdykningar

Som en del av den löpande tillsynen har de gemensamma tillsynsgrupperna handlingsutrymme att ta itu med institutspecifika risker. Detta gör de till exempel genom att fastställa omfattningen på djupdykningarna, det vill säga analyserna av idiosynkratiska problem, som ingår i programmen för tillsynsgranskning. Under 2019 genomfördes ett större antal djupdykningar än under 2018, antagligen på grund av att antalet centralt styrda insatser var mindre. Riskområdena som man gjorde djupdykningar i gick i stort sett i linje med tillsynsprioriteringarna för 2019 (se diagram 19).

Status för programmen för tillsynsgranskning

Programmen för tillsynsgranskning 2019 genomfördes med goda resultat. Vid årets slut hade 90 procent av alla planerade insatser genomförts. Av dem var 75 procent helt slutförda medan 15 procent fortfarande pågick enligt plan. Ytterligare 3 procent av insatserna kommer att avslutas under 2020 med viss försening. De resterande 7 procenten av insatserna ställdes in, främst på grund av förändringar i bankstrukturer men även för att vissa betydande institut hade blivit mindre betydande och därmed inte längre stod under ECB:s direkta tillsyn (se diagram 20). Alla de viktigaste insatserna, alltså de som rör de främsta riskerna för banksektorn, genomfördes enligt plan. Den låga andelen fördröjningar och inställda insatser visar lämpligheten och stabiliteten i det löpande programmet för tillsynsgranskning samt att de gemensamma tillsynsgrupperna har kapacitet att genomföra insatserna enligt plan.

Tillsynsresultat

Det som den löpande tillsynsverksamheten leder fram till är i första hand tillsynsresultaten. I dem beskrivs bristerna som bankerna måste åtgärda. De gemensamma tillsynsgrupperna har ansvaret för att övervaka hur bankerna följer upp observationerna i tillsynsresultaten. Det sammanlagda antalet observationer i resultaten sjönk 2019 i jämförelse med året innan.^[31] De flesta observationerna härrörde från inspektioner på plats, utredningar av interna modeller och utredningar inför tillståndsgivning (se diagram 21).

ÖUP 2019

ÖUP är en årlig översyn där tillsynsmyndigheterna undersöker bankernas risker och därefter fastställer kapitalkrav och vägledning för varje enskild bank, utöver det lagstadgade kapitalkravet.

Efter 2019 års ÖUP offentliggjorde ECB för första gången sammanställda uppgifter för olika affärsmodeller och bankspecifik information om pelare 2-kraven.^[32] Det är i linje med målet om större öppenhet för banker, investerare och allmänhet.

I 2019 års ÖUP låg kraven och vägledningarna (förutom systemviktiga buffertar och den kontracykliska bufferten) för kärnprimärkapital kvar på samma nivå som för 2018, nämligen på 10,6 procent. Det bekräftar en stabilisering i tillsynsbedömningen av bankernas kapitalbehov. Nästan alla banker hade tillräckligt med kapital, mer än vad som behövdes för alla krav, även för kraven på systemviktiga buffertar och en kontracyklisk buffert.

Förutom krav och vägledning för kapital leder ÖUP ofta även fram till krav på kvalitativa åtgärder. År 2019 fick 91 banker krav på sig att vidta kvalitativa åtgärder, endast något fler än 2018. När det gäller inom vilka områden krav på kvalitativa åtgärder ställs är det främst intern styrning som tillsynen har synpunkter på: Nästan en tredjedel av alla korrigerande åtgärder som bankerna tar rör deras styrningsstruktur. Faktum är att ÖUP-betygen för intern styrning försämrades för alla affärsmodeller, vilket är en fortsättning på en trend som har kunnat ses de senaste åren.

Samtidigt har även betygen för operativ risk försämrats, vilket visar att IT- och cyberriskerna har ökat för flera banker. Med anledning av detta lägger ECB:s banktillsyn ökat fokus på denna typ av risker 2020 genom att genomföra inspektioner på plats som enbart handlar om IT. Därutöver kommer det harmoniserade ramverket för rapportering av cyberincidenter att ge bättre kunskaper om cybersäkerhetsintrång, vilket helt klart är ett område där bankerna måste förbättra sig.

1.3.2 Tillsyn på plats

Inom ramen för tillsynsgranskningen genomfördes 151 inspektioner på plats 2019, att jämföras med de 156 som genomfördes år 2018. Inspektionerna på plats planerades efter tillsynsprioriteringarna för 2019 (se diagram 22). Programmet för inspektioner på plats var flexibelt så att det kunde ändras under årets gång om akuta situationer uppstod eller oförutsedda händelser inträffade.

Planeringen av tillsynen på plats är en del i den löpande tillsynen. Programmen för inspektioner på plats utformas visserligen efter tillsynsprioriteringarna för SSM men de anpassas även på ett proportionerligt och riskbaserat sätt efter de särskilda omständigheterna i varje enskilt institut som står under tillsyn. Programmen för inspektioner på plats tar avstamp i det tillsynsarbete som utförs av de gemensamma tillsynsgrupperna. Inspektionerna på plats utgör ett kompletterande, inträngande och riktat tillsynsverktyg som bygger på nära samarbete med de gemensamma tillsynsgrupperna men som ändå ska ge en ytterligare, oberoende bild.

En av fördelarna med den europeiska banktillsynen är möjligheten att göra övergripande analyser och jämföra banker i olika delar av euroområdet med varandra. För att utnyttja denna möjlighet arbetade man 2019 ännu mer kampanjbaserat när det gäller inspektioner på plats. Kampanjer innebär att man utför inspektioner på plats, i vilka man undersöker samma område i flera banker ungefär samtidigt. På så sätt får inspektionsgrupperna möjlighet att samordna, ha ett löpande samarbete, sätta samma mål och utnyttja synergier. Under året genomfördes kampanjer med inspektioner på plats inom tre olika områden i enlighet med tillsynsprioriteringarna: i) kommersiella fastigheter och bostadsfastigheter, ii) finansiering med hög belåningsgrad och försiktig marknadsvärdering och iii) IT-risker för driftskontinuiteten.

1.3.2.1 De främsta resultaten från inspektionerna på plats

I analysen som följer ges en översikt över de allvarligaste observationerna från de 113 inspektioner på plats som genomfördes 2018 och 2019 och för vilka slutrapporterna publicerades mellan fjärde kvartalet 2018 och tredje kvartalet 2019.

Kreditrisk

Fler än hälften av kreditriskinspektionerna var inriktade på kvaliteten på tillgångarna och bestod i att kreditakterna granskades. Av denna granskning framkom att ytterligare avsättningar på över 5 miljarder euro behövde göras och att lån motsvarande cirka 4,4 miljarder euro behövde omklassificeras från fungerande till nödlidande. I de återstående inspektionerna låg fokus på kvalitativa aspekter i rutinerna för kreditriskhantering. Följande var de mest problematiska resultaten:

• Felaktig klassificering av gäldenärer: brister när det gällde att definiera och/eller upptäcka fallerade eller nödlidande exponeringar, liksom i rutinerna för att bevilja betalningsanstånd och upptäcka tidiga varningstecken
• Underskattning av förväntade kreditförluster: övervärdering av säkerheter och kureringsgrader, olämpliga kassaflödesestimat samt brister vad gäller värderingsavdrag på säkerheter och parametrar för avsättningar
• Bristande rutiner för övervakning: brister när det gällde att hitta tidiga tecken på försämrad kredit och bristfälliga kreditvärderingssystem
• Svaga kreditgivningsförfaranden: otillräckliga riskbedömningar av gäldenärer, bristfälliga prissättningsmekanismer och olämpliga förfaranden för att godkänna undantag.

Styrningsrisk

De allvarligaste resultaten när det gäller styrningsrisk hittades inom följande områden:

• Företagsstruktur och organisation: genomgående undermålig riskkultur på institutsnivå, otillräckliga personalresurser, brister i rutinerna för internkontroll och ofullständiga organisatoriska riktlinjer
• Interna kontrollfunktioner, inklusive efterlevnad, riskhantering och internrevision: allvarliga brister vad gäller samtliga interna kontrollfunktioners status, resurser och omfattning
• Sammanställning av riskdata och riskrapportering: ofullständig rapportering om riskhanteringen, brister i dataarkitektur och IT-infrastruktur.

IT-risk

De flesta resultaten med hög allvarlighetsgrad observerades på följande områden:

• IT-säkerhet: bristfälliga åtgärder för att i tid kunna upptäcka och motverka IT-säkerhetsincidenter samt felaktig hantering av åtkomsträttigheter för behöriga användarkonton
• IT-riskhantering: otillräcklig bedömning av kvarstående risker
• IT-drift: avsaknad av heltäckande och korrekta tillgångsförteckningar.

Kapitalrisk

De främsta resultaten för lagstadgat kapital (pelare 1) rörde brister när det gällde att sätta rätt riskvikt på exponeringar, vilket ledde till underskattning av riskvägda tillgångar, särskilt i fråga om kreditrisk till följd av felaktig indelning i exponeringsklasser och felaktig uppskattning av värdet på säkerheter. Andra större brister som upptäcktes var att det inte fanns tillräckligt bra rutiner för kontroll av hur kapitalkrav räknades fram.

De allvarligaste brister som upptäcktes i IKU-inspektionerna rörde riskkvantifiering (främst för kreditrisk och ränterisk i bankboken), otillräckligt utvecklade rutiner för stresstest (inte alla väsentliga risker med tillräckligt allvarliga men ändå tänkbara händelser testades) och väsentliga brister när det gällde att införliva IKU i styrningen.

Marknadsrisk

De allvarligaste resultaten rörde mätning och hantering av värderingsrisker (bristfälliga metoder för att avgöra finansiella instruments nivå i verkligt värde-hierarkin, bristande rutiner för redovisning av vinster dag ett, ofullständigt regelverk för beräkning av verkligt värde och allvarliga brister när det gällde att uppfylla EBA:s tekniska tillsynsstandarder för försiktig värdering).

Ränterisk i bankboken

De viktigaste resultaten när det gällde ränterisk i bankboken rörde mätning och hantering av risker, det vill säga otillräckliga kvantifieringsmetoder, felaktiga antaganden och parametrar, avsaknad av bra underlag för modelleringen av insättningar utan avtalad löptid, avsaknad av regelbunden validering av modeller för ränterisker i bankboken och brister i gruppstyrningen.

Likviditetsrisk

Det stora flertalet av resultaten med hög allvarlighetsgrad rörde riskmätning och riskövervakning (felklassificeringar av insättningar och felaktiga antaganden i metoden för beräkning av likviditetstäckningskvot), uppfyllandet av rapporteringskraven (ingen granskning och fel i beräkningen av likviditetstäckningskvot) och stresstester (hänsyn hade inte tagits till institutens särskilda omständigheter i stresstestscenarierna).

Affärsmodeller och lönsamhet

De allvarligaste bristerna som hittades rörde analys av finansiella projektioner (alltför optimistiska finansiella prognoser och scenarion) och lönsamhetsanalys (otillräcklig analys av lönsamhetsfaktorer och affärsområden och brister i prissättningsverktygen när det gällde att räkna in alla kostnader och risker).

Operativ risk

De viktigaste resultaten rörde identifiering av operativa risker (allt som borde klassificeras som väsentlig operativ risk ingick inte i definitonen av operativa risker) och mätning av operativa risker (brister i insamlingen av uppgifter om operativa risker och otillräckliga riskförebyggande och riskkorrigerande åtgärder i hanteringen av händelser som ger upphov till operativ risk).

1.4 Indirekt tillsyn över mindre betydande institut

När det gäller tillsynen över mindre betydande institut ska ECB enligt SSM-förordningen^[33] ha överinseende, medan den direkta tillsynen av dessa institut ska skötas av nationella behöriga myndigheter. Under 2019 uppnåddes flera viktiga milstolpar i utvecklingen och upprätthållandet av den operativa ramen för de nationella behöriga myndigheternas tillsyn och ECB:s indirekta tillsyn över mindre betydande institut.

1.4.1 Överinseende över tillsynen över mindre betydande institut

Som ansvarig för överinseendet över mindre betydande institut tog ECB 2019 fram en riskrapport om mindre betydande institut, som publicerades i januari 2020. Rapporten innehåller resultaten från en årlig bedömning av tillståndet bland mindre betydande institut, som genomfördes i samarbete med de nationella behöriga myndigheterna. I den finns både en omfattande kvantitativ analys av de mindre betydande institutens nuvarande riskprofiler och tankegångar om deras främsta risker och sårbarheter i framtiden.

Utöver detta har ECB fortsatt att ta fram flera analysverktyg som de som arbetar med tillsyn över de mindre betydande instituten hos de nationella behöriga myndigheterna kan använda. I dessa verktyg går det att se samlade riskindikatorer för de enskilda jurisdiktionerna i den europeiska banktillsynen, liksom motsvarande systemövergripande riktmärken. Med hjälp av dessa är det även enklare att upptäcka avvikelser i enskilda jurisdiktioner.

ECB har även förfinat sitt system för tidig varning för mindre betydande institut. Tanken med det systemet är att det ska gå att förutsäga vilka mindre betydande institut som torde kunna få en försämrad ekonomi framöver samt att systemet ska tjäna som underlag för den löpande dialogen med de nationella behöriga myndigheterna.

Eftersom hybridsystemen^[34] för institutionellt skydd är väldigt viktiga för de mindre betydande instituten i vissa jurisdiktioner som ingår i den europeiska banktillsynen fortsatte ECB att övervaka dessa under 2019. ECB genomförde även en djupgående analys av ett institutionellt skyddssystem och hjälpte en nationell behörig myndighet att ansöka om godkännande av ett institutionellt skyddssystem.

ECB har även fortsatt det aktiva samarbetet med de nationella behöriga myndigheterna. Under året har flera besök och möten anordnats, både på teknisk nivå och på ledningsnivå. Flera personalutbyten mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna genomfördes, där personal från ECB arbetade hos de nationella behöriga myndigheterna i tre till sex månader eller tvärtom. Alla sådana initiativ bidrar till att ECB:s tillsyn fungerar bättre.

Till sist anordnade ECB flera seminarier om tillsynsinformation för mindre betydande institut där ECB, de mindre betydande instituten och andra berörda marknadsaktörer fick chans att diskutera frågor med varandra.

Arbete för gemensam standard av hög kvalitet för tillsyn över mindre betydande institut inom den europeiska banktillsynen

Under 2019 fortsatte ECB sina initiativ för att försöka se till att högkvalitativa standarder för tillsyn över mindre betydande institut tillämpas på ett enhetligt sätt.

Efter att ECB:s tillsynsnämnd i januari 2018 hade godkänt ÖUP-metoden för mindre betydande institut^[35] började ECB och de nationella behöriga myndigheterna att stegvis tillämpa metoden på ett antal mindre betydande institut i taget. År 2019 började ÖUP-metoden för mindre betydande institut att tillämpas på högprioriterade mindre betydande institut^[36], och från och med 2020 tillämpas den på alla mindre betydande institut. För att säkerställa att metoden tillämpas på samma sätt i olika länder och för att hjälpa de nationella behöriga myndigheterna att införa metoden anordnade ECB bland annat flera kurser för de nationella behöriga myndigheternas personal. ECB arbetade även med att förbättra metoden så att den är bättre anpassad efter nya typer av risker.

Utöver den allomfattande översyns- och utvärderingsprocessen för de mindre betydande instituten gjorde ECB ytterligare framsteg när det gäller att arbeta för att åstadkomma en konsekvent tillsyn över IT- och cyberrisker som påverkar de mindre betydande instituten. Genom en övergripande analys kunde man se vilken typ av praxis som fungerade väl, varpå den informationen vidarebefordrades till de nationella behöriga myndigheterna i syfte att uppmuntra till tillsyn av hög kvalitet.

ECB genomförde även ett viktigt projekt som handlade om nationella redovisningsstandarder. Bland annat utarbetades en metod för hur delar av de nationella redovisningsnormerna kan göras om till IFRS. Man tog även fram ett verktyg för de som utför tillsynen. Genom verktyget förbättras den interna analyskapaciteten och det blir enklare att jämföra uppgifter från banker som tillämpar andra redovisningsnormer.

Ett annat område som tillsynen ägnar stor uppmärksamhet åt är att ta fram SSM-riktlinjer för tillsyn över fintech-institut (både betydande och mindre betydande). Efter att ha gett ut Vägledning vid bedömning av tillståndsansökningar från fintech-kreditinstitut 2018 anordnade ECB en branschdialog i maj 2019. Dialogen handlade främst om kreditbedömningar som tagits fram med hjälp av artificiell intelligens och big data, liksom om användningen av molntjänster och robotrådgivningstjänster. Samma år gjorde ECB även om sitt finanstekniknav för SSM. I finanstekniknavet hittar tillsynsmyndigheterna i SSM all information om finansteknik på ett och samma ställe. ECB anordnade även kurser i ämnet.

Till sist genomförde ECB 2019 även en kontroll av huruvida de nationella behöriga myndigheterna följde riktlinjen (EU) 2017/697^[37] om alternativ och handlingsutrymmen för mindre betydande institut.

1.4.2 Andra relevanta områden i tillsynen över mindre betydande institut

Efter att den reviderade kapitalkravsförordningen^[38] och det omarbetade kapitalkravsdirektivet^[39] antagits arbetade ECB och de nationella behöriga myndigheterna under 2019 med att tillämpa proportionalitetsprincipen i sin tillsyn över mindre betydande institut. ECB tittade särskilt på konsekvenserna av den nya klassificeringen av små och icke-komplexa institut. Detta arbete kommer att fortgå under 2020 i nära samarbete med EBA.

Efter att EBA:s riktlinjer för hantering av nödlidande exponeringar och exponeringar med anstånd började gälla har ECB även börjat bedöma om de nationella behöriga myndigheterna följer de riktlinjerna i sin tillsyn över mindre betydande institut. Detta arbete kommer att fortsätta under 2020, och även omfatta en av ECB genomförd övergripande jämförelse mellan ett urval av mindre betydande instituts strategier för nödlidande lån.

ECB inledde 2019 en bedömning av kriterierna för beviljande av lån i mindre betydande institut. Bedömningen gjordes genom en enkät, som sedan kompletterades med en insamling av statistiska uppgifter från de nationella centralbankerna och ett utvalt antal mindre betydande institut. Denna information ska tjäna som grund för övergripande analys och uppföljning under 2020.

Till sist fortsatte ECB att arbeta för att uppnå konvergens i tillsynen över mindre betydande institut i alla länder som ingår i SSM genom att förse de nationella behöriga myndigheterna med standardiserade tekniska IT-verktyg. Dessa verktyg bygger på de verktyg som ECB och de nationella tillsynsmyndigheterna använder för tillsyn över betydande institut men är anpassade efter mindre betydande institut och de nationella behöriga myndigheternas behov.

1.5 ECB:s makrotillsyn

Vad beträffar makrotillsynen i euroområdet fortsatte ECB att arbeta aktivt med de nationella myndigheterna under 2019, i enlighet med de uppgifter som ECB tilldelats enligt artikel 5 i SSM-förordningen. Inom detta fastställda system för makrotillsyn får ECB i) ställa högre krav på relevanta kapitalbuffertar än de som satts av nationella myndigheter och ii) vidta strängare åtgärder för att åtgärda systemrisker eller makrorisker. Makrotillsynsforumet fungerar som en plattform där ledamöter i ECB-rådet och tillsynsnämnden kan föra samman mikro- och makrotillsynsperspektiv från hela SSM. ECB deltog dessutom i arbete som utfördes av europeiska systemrisknämnden (ESRB), som ansvarar för makrotillsynen av det finansiella systemet i EU.

Under 2019 mottog ECB 105 makrotillsynsanmälningar från nationella myndigheter. De flesta av anmälningarna gällde kvartalsbeslut om att fastställa kontracykliska kapitalbuffertar och beslut om identifiering och kapitalbehandling av globalt systemviktiga institut (G-SII) och/eller andra systemviktiga kreditinstitut (O-SII). Även anmälningar om andra makrotillsynsåtgärder utreddes, till exempel systemriskbuffertar, åtgärder som införts genom artikel 458 i kapitalkravsförordningen^[40] och reciprocitet i makrotillsynsåtgärder som vidtagits i andra medlemsstater.

Med hjälp av metoden som tagits fram av Baselkommittén identifierade ECB och nationella myndigheter åtta globalt systemviktiga institut^[41] i euroområdet som måste hålla ytterligare kapitalbuffertar på 1,0–1,5 procent 2021. ECB mottog också anmälningar från nationella myndigheter om kapitalbuffertvärden för 109 andra systemviktiga institut. Dessa värden var i linje med den golvmetod för att fastställa andra systemviktiga instituts kapitalbuffertar som ECB har använt sedan 2016. Översynen av denna metod är nu färdig och den reviderade metoden kommer att offentliggöras i nummer 10 av ECB:s Macroprudential Bulletin.

1.6 Framtiden – risker och tillsynsprioriteringar för 2020

För att framgångsrikt kunna bedriva banktillsyn är det ytterst viktigt att identifiera och bedöma vilka risker enheter under tillsyn ställs inför. Detta används sedan som underlag för de tillsynsprioriteringar som fastställs i den regelbundna strategiska planeringen. I oktober 2019 gav ECB:s banktillsyn i nära samarbete med de nationella tillsynsmyndigheterna ut en uppdaterad version av SSM:s riskkarta för 2020 och framåt.

Det tre främsta riskfaktorerna som förväntas påverka banksektorn i euroområdet under 2020–2022 är i) ekonomiska och politiska utmaningar i euroområdet och hållbarheten i skuldnivåerna, ii) hållbarheten i affärsmodellerna och iii) cyberbrottslighet och IT-brister. Andra riskfaktorer är genomföranderisk vad gäller bankernas strategier för nödlidande lån, uppluckrade utlåningskrav, prisjusteringar på finansmarknaderna och försummelse, penningtvätt och finansiering av terrorism (se diagram 23).

Jämfört med riskbedömningen för 2019 har riskerna förknippade med de ekonomiska förhållandena i euroområdet ökat på grund av försämrade globala tillväxtutsikter, främst på grund av ökande handelsprotektionism, osäkerhet kring Brexit och uttalad oro över hållbarheten i skuldnivåerna i vissa länder. Detta, tillsammans med en långvarig period av låga räntor som väntas fortskrida, spär på farhågorna om en dämpad lönsamhet för bankerna i euroområdet och om hållbarheten i deras affärsmodeller. En intensivare granskning av penningtvättsfall ökar också risken för förluster beroende på försummelse.

För att se till att bankerna tar itu med dessa viktiga utmaningar på ett effektivt sätt granskade ECB:s banktillsyn tillsynsprioriteringar, som därefter offentliggjordes tillsammans med den gemensamma tillsynsmekanismens riskkarta. Under den europeiska banktillsynens första år var det att få bankernas balansräkningar på rätt köl som var det viktigaste. Sedan dess har fokuset i tillsynen gradvis förändrats. Nu tittar man främst på bankernas framtida motståndskraft och hållbarheten i deras affärsmodeller. Tillsynsprioriteringarna har därför ändrats så att de omfattar de högprioriterade områdena i) fortsatt förbättring av balansräkningarna, ii) stärkande av den framtida motståndskraften och iii) uppföljning av brexitarbetet (se figur 3).

Liksom tidigare år används en trestegsmetod för att säkerställa att tillsynen är effektiv: Först planeras insatserna som den europeiska banktillsynen ska genomföra 2020 utifrån tillsynsprioriteringarna. Sedan säkerställs att insatserna genomförs. Till sist utvärderas vilken verkan de genomförda insatserna har haft, det vill säga om målen i tillsynsprioriteringarna har uppnåtts.

2 Förfaranden för tillståndsgivande, verkställighet och sanktioner

2.1 Tillstånd

2.1.1 Förändringar i antalet enheter som står under tillsyn

Den årliga bedömningen, som görs i enlighet med ramförordningen om SSM^[44], av huruvida en bank eller bankgrupp uppfyller något av kriterierna för att vara betydande^[45], avslutades i oktober 2019. Den kompletterades med särskilda bedömningar av betydelse som genomfördes efter ändringar i gruppstrukturer eller andra händelser inom bankgrupperna. Sammanlagt sju banker klassificerades som betydande under 2019 eller från och med 2020, medan nio banker togs bort från listan över betydande institut. Detta innebar att 117 institut^[46] var klassificerade som betydande den 1 november 2019, en minskning från 119 i den föregående årliga bedömningen av betydelse den 14 december 2018 (se tabell 1). Listan över betydande och mindre betydande institut har ändrats på grund av nya gruppstrukturer, ett indraget tillstånd, företag som flyttat på grund av Brexit, ändrade regelverk och annat. Antalet betydande institut har minskat, men i gengäld har de betydande instituten i allmänhet blivit större och mer komplexa i och med att bankgrupper har slagits samman eller flyttat verksamhet från Storbritannien till euroområdet.

Under 2019 tillkom sju banker på listan över enheter som står under ECB:s tillsyn.

• Som ett resultat av den årliga bedömningen av betydelse klassificerades en bank, Akcinė bendrovė Šiaulių bankas, som betydande efter att den blivit det tredje största kreditinstitutet i Litauen. Denna bank står nu under ECB:s direkta tillsyn sedan den 1 januari 2020.
• På grund av Brexit förväntades fyra banker, nämligen UBS Europe SE, J.P. Morgan AG, Morgan Stanley Europe Holding SE och Goldman Sachs Bank Europe SE, utöka sin verksamhet i euroområdet väsentligt och sattes därför under ECB:s direkta tillsyn 2019.
• En ny bankgrupp under ledning av Cassa Centrale Banca – Credito Cooperativo Italiano S.p.A. klassificerades som betydande 2019 eftersom dess tillgångar översteg 30 miljarder euro. Gruppen bildades genom en sammanslagning av ett antal kooperativa banker efter det att en lag om reformering av sektorn hade införts i Italien.
• ECB övertog även tillsynsansvaret för AS PNB Banka i april 2019 på begäran av den lettiska finans- och kapitalmarknadskommissionen. ECB tillkännagav senare att banken fallerade eller sannolikt skulle fallera.

Samtidigt togs även nio banker bort från listan över banker som står under ECB:s tillsyn.

• Fem banker blev filialer till betydande institut och togs därför bort från listan även om de fortfarande stod under tillsyn eftersom de ingår i gruppen: Luminor Bank AB, Luminor Bank AS och filialer av Barclays Bank plc i Tyskland, Frankrike och Italien.
• ECB upphörde att utöva direkt tillsyn över tre banker i enlighet med de ändringar som infördes i det omarbetade femte kapitalkravsdirektivet, enligt vilket utvecklingsbanker inte ingår i ECB:s tillsynsansvar: Landeskreditbank Baden-Württemberg-Förderbank, Landwirtschaftliche Rentenbank och NRW.BANK.
• En bank, nämligen ABLV Bank Luxembourg, S.A., fick sitt tillstånd indraget.

Listan med enheter under tillsyn uppdateras fortlöpande under året. Den senaste versionen av listan finns på ECB:s webbplats om banktillsyn.

Samlad bedömning 2019

I juli 2019 slutförde ECB en samlad bedömning av Nordea Bank Abp, som ECB började utöva direkt tillsyn över 2018 som ett resultat av att banken flyttade sitt huvudkontor från Sverige till Finland. Samma månad slutfördes samlade bedömningar av sex bulgariska banker efter det att Bulgarien lämnat in en begäran om nära samarbete mellan ECB och den bulgariska centralbanken Българска народна банка. De bulgariska myndigheterna håller just nu på att följa upp resultaten från bedömningen, och tanken är att ett nära samarbete ska inledas 2020 (se avsnitt 4.1).

I maj 2019 sände även Kroatien in en begäran om nära samarbete mellan ECB och Hrvatska narodna banka (se avsnitt 4.1). I enlighet med etablerad praxis inledde ECB därmed förfaranden för samlade bedömningar för fem kroatiska banker i september 2019, vilka planeras bli klara andra kvartalet 2020.

Ytterligare två banker utökade sin verksamhet i SSM-medlemsstater väsentligt på grund av Brexit. Förfaranden för samlade bedömningar för dessa banker inleddes i september 2019 och planeras bli färdiga andra kvartalet 2020.

2.1.2 Tillståndsförfaranden

Antal förfaranden

Under 2019 anmälde nationella behöriga myndigheter sammanlagt 3 569 tillståndsförfaranden^[47] till ECB:s banktillsyn (se tabell 2). Av dessa var 34 tillståndsansökningar, 15 indragningar av tillstånd, 36 upphörande av tillstånd^[48], 110 förvärv av kvalificerade innehav, 407 passförfaranden och 2 967 lämplighetsförfaranden (individuella bedömningar av ledamöter i ledningsorgan och styrelser samt ledande befattningshavare och filialchefer i tredjeland)^[49].

Cirka 1 282 tillståndsbeslut färdigbehandlades^[50] 2019. För 556 av dessa överlämnade tillsynsnämnden utkast till beslut till ECB-rådet som sedan godkände dem. De övriga 726 godkändes av högre chefer enligt delegeringsbestämmelserna^[51]. Dessa 1 282 tillståndsbeslut utgör 54,41 procent av alla ECB:s enskilda tillsynsbeslut.

Trenderna vad gäller tillståndsförfaranden uppvisar ett annat mönster än 2018: antalet lämplighetsbedömningar har stigit kraftigt medan antalet gemensamma förfaranden antingen har minskat eller, när det gäller kvalificerade innehav och passförfaranden, har legat på en mer eller mindre stabil nivå.

Utveckling avseende gemensamma förfaranden

Det stora flertalet tillståndsförfaranden 2019 rörde nystartade mindre betydande institut. Liksom tidigare år var de två främsta anledningarna till ansökningar från nya banker dels Storbritanniens planerade utträde ur EU, dels nya digitala lösningar som används alltmer för att erbjuda tjänster till kunder i EU (affärsmodeller som bygger på fintech).

Tillståndsförfarandena för betydande institut berodde i första hand på omorganisationer eller på de aktuella bankernas planer på att utöka sin tillståndspliktiga verksamhet och att banktillstånden därför behövde utvidgas. Två av förfarandena för betydande institut gällde utvidgat tillstånd för investeringstjänster och ett gällde utvidgat tillstånd för emittering av säkerställda obligationer. Ett annat förfarande för ett betydande institut gällde en större företagsombildning, där institutets bankverksamhet överfördes till ett nystartat dotterbolag.

I januari 2019 publicerade ECB en konsoliderad version av de två delarna i sin Vägledning för bedömning av tillståndsansökningar.

Indragningsförfarandena berodde främst på att banker frivilligt avslutade sin affärsverksamhet eller på att de fusionerades eller omstrukturerades. Detta gällde i synnerhet ärenden där betydande institut avsade sig tillståndet. Denna typ av ärenden utgjorde cirka 50 procent av alla indragningsförfaranden. Detta gällde i synnerhet ärenden där betydande institut avsade sig tillståndet. Denna typ av ärenden utgjorde cirka 50 procent av alla indragningsförfaranden.

Något fler än hälften av alla förfaranden avseende kvalificerade innehav rörde betydande institut. Under 2019 observerades endast begränsad gränsöverskridande konsolidering bland betydande institut. I faktiskt antal rörde majoriteten av de förfaranden rörande kvalificerade innehav som anmäldes till ECB under 2019 interna omorganisationer i aktieägarstrukturen hos enheter under tillsyn. Dessa omorganisationer genomfördes i första hand för att förenkla gruppstrukturen och/eller minska kostnaderna.

Ett mindre antal förfaranden gällde förvärv av andelar i betydande institut gjorda av riskkapitalinvesterare eller andra enheter som står under tillsyn. Här gick det dock inte att se någon tydlig trend jämfört med 2018. Denna typ av fall är ofta komplicerade, inbegriper mångfacetterade bedömningar av många olika privata och offentliga intressenter och kan påverka framtida arbetssätt. Sett till väsentlighet och detaljnivå i analysen utgör denna typ av ärenden merparten av arbetet med förfaranden för betydande institut.

Till följd av Brexit genomfördes även under 2019 omfattande tillsynsinsatser för att bedöma banker som önskade flytta verksamhet från sina enheter i Storbritannien till euroområdet. ECB stod i ständig kontakt med dessa banker. En viktig prioritering var att förhindra att dessa banker bildade skalbolag. För att detta inte skulle ske förde ECB ingående diskussioner med bankerna om deras planer för intern styrning, bemanning och organisation, boknings- och risksäkringsstrategier och gruppinterna upplägg.

När det gäller gemensamma förfaranden i allmänhet förekom ett fåtal ärenden som främst rörde kvalificerade innehav där anmälarna valde att dra tillbaka sina anmälningar efter att ha skickat in de första utkasten. Det skedde av olika anledningar, varav vissa gällde frågetecken eller betänksamheter som tillsynsmyndigheterna givit uttryck för i den inledande bedömningen.

Utveckling avseende lämplighetsbedömningar

År 2019 fick ECB in ett avsevärt mycket större antal ärenden rörande lämplighetsbedömningar jämfört med 2018. Det berodde främst på reformen och den därpå följande konsolideringen av kooperativa banker i Italien som resulterade i att två stora kooperativa bankgrupper bildades. Detta ledde även till att 200 mindre kreditinstitut hamnade under ECB:s direkta tillsyn, och i dessa tillsattes runt 1 000 nya eller tidigare styrelseledamöter som skulle bedömas under året.

Runt 75 procent av alla förfaranden för lämplighetsbedömningar som kom in 2019 rörde personer i ledningen i dess tillsynsfunktion. Övriga 25 procent gällde personer i ledningsorganet i dess ledningsfunktion (runt 20 procent), ledande befattningshavare (3 procent) och filialchefer i tredjeländer (1 procent).

För cirka 40 procent av personerna i ledningsorganen som ECB bedömde fanns det tveksamheter kring ett eller flera av lämplighetskriterierna. ECB belade därmed de betydande instituten med villkor, skyldigheter eller rekommendationer att åtgärda tveksamheterna som framkommit. De vanligaste tveksamheterna gällde styrelseledamöternas erfarenhet och tidsåtaganden.

Under förfarandena för lämplighetsbedömningar står ECB i ständig kontakt med de berörda nationella behöriga myndigheterna och bankerna. När tveksamheter eller frågetecken uppstår om en sökandes lämplighet väljer ofta antingen den sökande själv eller institutet att dra tillbaka ansökan. I de fallen blir det således inget negativt beslut. Under 2019 drogs ansökningarna tillbaka i tolv förfaranden som ett resultat av ovanstående typ av kontakter.

I augusti 2019 publicerade ECB en rapport om deklarerade tidsåtaganden för direktörer utan verkställande funktion i SSM. De jämförelseuppgifter som ligger till grund för denna rapport ger en överblick över hur mycket tid direktörer utan verkställande funktion har avsatt för sina uppdrag och ska bistå banker och tillsynsmyndigheter att bedöma om direktörer utan verkställande funktion är lämpliga.

Under 2019 fortsatte ECB sin ingående dialog med de banker som lämnat in flest ansökningar om lämplighetsbedömningar. Syftet var att ytterligare förbättra transparensen och kommunikationen i fråga om lämplighetsbedömningar samt att underlätta för bankerna att lämna in fullständiga och korrekta ansökningar. Som en del i denna fortlöpande dialog genomförde ECB ett rundabordssamtal i februari 2019 med företrädare för banker, där man diskuterade och underströk hur viktiga lämplighetsbedömningarna är för fullgod tillsyn över direktörer utan verkställande funktion. Rundabordssamtalet gav tillfälle till utbyte av erfarenheter rörande styrning och gemensamma utmaningar inom det området. En fråga som ännu inte lösts är att reglerna för lämplighetsbedömningar inte ser likadana ut i de olika länderna i euroområdet.

I samarbete med de nationella behöriga myndigheterna håller ECB även på att skapa en webbportal som ska göra det enklare att ansöka om lämplighetsbedömning. Eftersom bankerna är slutanvändarna var det viktigt att de var inblandade i utformningen av portalen, vilket säkerställdes genom ett antal workshoppar som anordnades under 2018 och 2019. Mer information finns i ruta 2 om tillsynsteknik.

2.2 Anmälningar av överträdelser, verkställighet och sanktioner

2.2.1 Verkställighet och sanktioner

Enligt SSM-förordningen och ramförordningen om SSM beror fördelningen av befogenheter mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna på den påstådda överträdelsens typ, ansvarig person och den åtgärd som ska vidtas (se ECB:s årsrapport om tillsynsverksamheten 2014). Enligt gällande regelverk ska sanktionerna som ECB utfärdar inom ramen för sitt tillsynsuppdrag offentliggöras på ECB:s webbplats för banktillsyn. Sanktionerna som nationella behöriga myndigheter har utdömt på ECB:s begäran ska också offentliggöras på denna webbplats.

Inräknat de elva förfaranden som fortfarande pågick vid utgången av 2018 hanterade ECB 34 sanktionsförfaranden under 2019 (se tabell 3). Dessa 34 förfaranden ledde till elva ECB-beslut.

Av de 34 sanktionsförfaranden som handlades under 2019 gällde 21 misstänkta överträdelser av direkt tillämplig EU-lagstiftning (inklusive ECB:s beslut och förordningar) som begåtts av tio betydande institut.

Under 2019 fattade ECB tre sanktionsbeslut om utfärdande av tre böter för tre enheter under tillsyn uppgående till ett totalt belopp om 7,6 miljoner euro. Utöver dessa fattades tre sanktionsbeslut i slutet av 2018 mot en enhet under tillsyn (för sammanlagt 0,6 miljoner euro). Dessa beslut offentliggjordes 2019. Ovannämnda böter utfärdades för överträdelser rörande kapitalbas, kapitalkrav, rapportering och stora exponeringar.

Ett av förfarandena rörande överträdelser av direkt tillämplig EU-lagstiftning lades ned 2019 eftersom det saknades rättslig grund för att utfärda sanktioner i detta specifika fall. Ytterligare åtta förfaranden pågick fortfarande vid årets slut.

När det gäller de återstående 13 sanktionsförfarandena som handlades 2019 hade ECB ingen direkt befogenhet att utfärda sanktioner utan kunde endast begära att de nationella behöriga myndigheterna skulle inleda förfaranden. Dessa förfaranden handlade om misstänkta överträdelser av nationell lagstiftning i vilken bestämmelserna i det femte kapitalkravsdirektivet (CRD IV)^[52] införlivats, främst rörande styrningskrav, som misstänktes ha begåtts av betydande institut eller fysiska personer. Som en följd av dessa förfaranden fattade ECB fem beslut där man begär att de nationella behöriga myndigheterna ska inleda sanktionsförfaranden inom ramen för sitt nationella befogenhetsområde.

Efter ECB:s tidigare begäranden om att inleda förfaranden, och efter att ha bedömt fallen i enlighet med nationell lagstiftning, fattade de berörda nationella behöriga myndigheterna 2019 beslut om en tillrättavisning och en sanktionsavgift uppgående till 0,1 miljon euro.

I diagram 24 visas en fullständig fördelning per område av de misstänkta överträdelser som ECB behandlat inom ramen för verkställighets- och sanktionsförfarandena under 2019.

2.2.2 Anmälningar om överträdelser

Det är ECB:s skyldighet att se till att det finns effektiva mekanismer som gör att vem som helst kan anmäla överträdelser av EU-lagstiftningen (en process som vanligtvis benämns visselblåsning). ECB har därför inrättat en mekanism för anmälan av överträdelser med en förstrukturerad webbplattform som kan nås via webbplatsen för ECB:s banktillsyn.

ECB garanterar fullständig sekretess för visselblåsaranmälningar som kommer in via webbplattformen eller på andra sätt (till exempel e-post eller vanlig post) och tar hänsyn till all information som man har tillgång till i sitt tillsynsarbete.

Under 2019 mottog ECB 133 visselblåsaranmälningar, vilket är en tioprocentig ökning jämfört med året innan. Efter ECB:s tidigare begäranden om att inleda förfaranden, och efter att ha bedömt fallen i enlighet med nationell lagstiftning, fattade de berörda nationella behöriga myndigheterna 2019 beslut om en tillrättavisning och en sanktionsavgift uppgående till 0,1 miljon euro. De återstående anmälningarna handlade huvudsakligen om påstådda överträdelser som inte rörde tillsynskrav (till exempel konsumentskydd) och omfattades därför inte av mekanismen för anmälan av överträdelser.

Några av de vanligaste påstådda överträdelserna handlade om styrning (72 procent) och brister i beräkningen av kapitalbas och kapitalkrav (19 procent). Den fullständiga fördelningen visas i diagram 25. De styrningsrelaterade problemen handlade främst om riskhantering och interna kontroller, lämplighetskrav och organisationsstruktur^[53].

Berörda gemensamma tillsynsgrupper informerades om de uppgifter som kommit in via visselblåsarmekanismen. Uppgifterna beaktades i vederbörlig utsträckning (till exempel bedömdes deras påverkan på riskprofilen för enheten under tillsyn) och följdes upp av ECB som en del i ECB:s tillsynsarbete. De huvudsakliga utredningsåtgärderna som vidtogs under 2019 utifrån visselblåsaranmälningar om överträdelser av EU-lagstiftning var följande:

• intern bedömning baserad på befintlig dokumentation (79 procent av fallen)
• begäran till enheten under tillsyn om dokument eller förklaringar (14 procent av fallen)
• begäran till enheten under tillsyn om internrevision eller inspektion på plats (7 procent av fallen).

3 Bidrag till krishantering

3.1 Krisfall 2019

3.1.1 AS PNB Banka

Enligt EU:s ramverk för krishantering kan ECB, efter samråd med den gemensamma resolutionsnämnden, fastställa att en bank som står under tillsyn fallerar eller sannolikt kommer att fallera (FOLTF). Den 15 augusti 2019 fastställde ECB:s banktillsyn att det lettiska betydande institutet^[54] AS PNB Banka höll på att fallera eller sannolikt skulle fallera enligt artikel 18.4 a och b i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen (SRM-förordningen)^[55]. Vid en inspektion på plats som ECB hade utfört hade man hittat objektiva faktorer som gjorde att man kunde fastställa att AS PNB Bankas tillgångar var värda mindre än skulderna. Banken hade dessutom försummat kraven för fortsatt tillstånd på ett sådant sätt att det var motiverat för ECB att dra in tillståndet.

Vägen fram till FOLFT-fastställande

Främst på grund av brister inom den egna organisationen hade AS PNB Banka konsekvent underlåtit att uppfylla pelare 2-kraven sedan den 31 december 2017. Dessa organisationsspecifika brister hade uppkommit främst på grund av i) bankens höga andel tillgångar som var nödlidande och koncentrerade till ett begränsat antal låntagare, ii) den strukturella minskningen av rörelseintäkterna, som tidigare till stor del bestått av avgifter för stora internationella penningöverföringar och avgifter för bankkonton som innehades av personer i utlandet och iii) de höga administrativa kostnaderna främst på grund av ersättningarna till bankens styrelseledamöter och utgifterna för juridiska tjänster.

Det fanns även andra krav som AS PNB Banka inte hade uppfyllt, nämligen gränserna för stora exponeringar i artikel 395 i kapitalkravsförordningen sedan mars 2016 och det nationella taket för utlåning till närstående partier på 15 procent av godtagbart kapital enligt avsnitt 43.1 i den lettiska kreditinstitutslagen sedan februari 2018.

Trots upprepade begäranden från de behöriga myndigheterna (inbegripet ett beslut från ECB om tidigt ingripande den 11 juli 2019), kunde inte AS PNB Banka återupprätta överensstämmelse med ovannämnda krav. Dessutom gjorde AS PNB Bankas externa revisor ett uttalande med reservation i årsredovisningen för 2018 om att ytterligare nedskrivningar och justeringar av verkligt värde var nödvändiga. De otillräckliga avsättningarna och de ej redovisade minskningarna av det verkliga värdet på bankens tillgångar som revisorn anmärkte på var sammantaget så väsentliga att de skulle ha inneburit ett brott mot bestämmelserna om pelare 1-kapital förutsatt att banken hade tagit upp dem i redovisningen på rätt sätt. AS PNB Bankas kapitalproblem bekräftades dessutom av de resultat som framkom efter en inspektion på plats om kreditrisk som genomfördes på ECB:s initiativ. Efter denna inspektion kunde ECB konstatera att AS PNB Banka hade ett negativt nettovärde den 31 december 2018.

AS PNB Banka kunde inte lägga fram några bevis för att man skulle kunna få in nytt kapital inom tidsgränsen som satts i beslutet om tidigt ingripande. Som en följd av detta och på grund av resultatet från inspektionen på plats beslöt tillsynsnämnden att påbörja FOLTF-förfarandet och inledde ett formellt samråd med den gemensamma resolutionsnämnden den 14 augusti 2019. ECB:s tillsynsnämnd och ECB-rådet fattade sedan beslut om en FOLTF-bedömning för AS PNB Banka. Den 15 augusti 2019 skickades FOLTF-bedömningen till både den gemensamma resolutionsnämnden och Europeiska kommissionen i enlighet med artikel 18 i SRM-förordningen. ECB:s banktillsyn underrättade också samtliga berörda myndigheterna om sitt beslut i enlighet med artikel 81 i direktivet om återhämtning och resolution av banker (BRRD)^[56] och CRD IV.

Samarbete och informationsutbyte med den gemensamma resolutionsnämnden

ECB:s banktillsyn informerade den gemensamma resolutionsnämnden (SRB) så snart den övertog den direkta tillsynen över AS PNB Banka. Bankens kapitalsituation diskuterades ingående med representanter från den gemensamma resolutionsnämnden vid krishanteringsmöten organiserade av ECB. Den gemensamma resolutionsnämnden inbjöds också att delta som observatör vid de relevanta sammanträdena i ECB:s tillsynsnämnd. En ECB-representant deltog även som observatör i den gemensamma resolutionsnämndens samtliga verkställande sessioner där ärendet diskuterades, inbegripet det möte då nämnden beslutade att inte vidta resolutionsåtgärder.

Åtgärder efter FOLTF-bedömningen

Den 15 augusti 2019 beslutade den gemensamma resolutionsnämnden att inte vidta resolutionsåtgärder mot AS PNB Banka. Det konstaterades att de villkor för resolution som anges i artikel 18.1 a och b i SRM-förordningen visserligen var uppfyllda men att villkoret i artikel 18.1 c, gällande allmänintresset, inte var uppfyllt. Samtidigt beslutade den lettiska finans- och kapitalmarknadskommissionen (FCMC) att införa ett moratorium mot AS PNB Banka, som innebar att banken var tvungen att omedelbart upphöra med all finansiell verksamhet. Den lettiska finans- och kapitalmarknadskommissionen beslutade dessutom i sin roll som utsedd myndighet enligt direktiv 2014/49/EU^[57] att de garanterade insättningarna i AS PNB Banka nu var indisponibla. Den 22 augusti 2019 lämnade FCMC in en konkursansökan^[58] till behörig domstol. Den 12 september 2019 förklarade domstolen AS PNB Banka insolvent och utsåg en konkursförvaltare. Efter förslag från FCMC, som fortsätter att utöva tillsyn över insolvensförfarandet, drog ECB:s banktillsyn in tillståndet för AS PNB Banka i februari 2020.

Viktiga lärdomar

Som tidigare framkommit i lärdomarna från fallet med ABLV Bank som redovisades i ECB:s årsrapport om tillsynsverksamheten 2018 skapas det stor osäkerhet på grund av bristen på överensstämmelse mellan villkoren för fallissemangsbeslut i direktivet om återhämtning och resolution av banker och SRM-förordningen, villkoren för likvidation i nationell insolvenslagstiftning och villkoren för att dra in tillstånd i de nationella lagar där det fjärde kapitalkravsdirektivet är införlivat. När AS PNB Banka hade förklarats som en bank som fallerar eller sannolikt kommer att fallera och den gemensamma resolutionsnämnden hade fattat beslut om att resolution inte kunde motiveras av allmänintresset kunde insolvensförfarandet inte inledas direkt eftersom det enligt lettisk lag behövdes ett domstolsbeslut. Denna försening innebar att det behövdes ytterligare åtgärder, som att FCMC införde ett stopp för all verksamhet (moratorium), för att väga upp för risken att insolvensförfarandet inte skulle kunna inledas direkt.

ECB hade redan informerat EU:s lagstiftare om den bristande överensstämmelsen mellan de utlösande villkoren för fallissemang och insolvens/indragning av tillstånd efter fallet med ABLV Bank. I det andra krishanteringsdirektivet infördes som följd av detta ett krav på medlemsstaterna om att enheter för vilka det inte finns något allmänintresse för resolution måste avvecklas på ett ordnat sätt och enligt gällande nationell rätt. Detta åtgärdar delvis problemet, men det är ett väldigt oprecist krav, och det löser inte den bristande överensstämmelsen mellan de utlösande villkoren för fallissemang och indragning av tillstånd. Det är därför viktigt att det andra krishanteringsdirektivet införlivas på ett jämförbart sätt i alla EU:s medlemsstater så att lika villkor säkerställs inom bankunionen. Detta kan även innebära att nationella ordningar för avveckling av bankverksamhet måste göras om, liksom även vissa aspekter av reglerna för insolvens i banker. Tillsammans kan dessa åtgärder leda till att överensstämmelse mellan olika utlösande villkorr uppnås och därmed till att planeringen i kristider förenklas.

3.1.2 Informationsspridning om AS PNB Banka

Information är en viktig del av krishantering. Genom att visa att de ansvariga myndigheterna hanterar en kris kan marknadens reaktioner dämpas och spridningsriskerna därigenom reduceras. När en bank fallerar eller sannolikt kommer att fallera är effektiv kommunikation till allmänheten avgörande. Därför innehöll ECB:s pressmeddelande om att FOLTF-beslut hade fattats för AS PNB Banka^[59] alla relevanta fakta om den fallerande banken och en utförlig förklaring av vilka tillsynsåtgärder som vidtagits mot bristerna som de behöriga myndigheterna hade konstaterat.

Samordning mellan de olika intressenterna är avgörande för att sända ett tydligt och heltäckande budskap till allmänheten. I fallet med AS PNB Banka hade ECB, den gemensamma resolutionsnämnden och FCMC ett nära samarbete vad gäller informationsspridningen. Torsdagen den 15 augusti 2019, efter ECB:s FOLTF-bedömning avseende AS PNB Banka, tillkännagav den gemensamma resolutionsnämnden sitt beslut om att resolution inte låg i allmänhetens intresse^[60]. Kort därpå följde samordnade tillkännagivanden från ECB:s banktillsyn och FCMC om ECB:s FOLTF-bedömning respektive FCMC:s beslut om att införa ett moratorium och klassificera insättningarna som indisponibla.^[61]

3.1.3 Banca Carige

Den 2 januari 2019 tillsatte ECB tre tillfälliga förvaltare samt en tillsynskommitté på tre personer som skulle överta ledningen för Banca Carige och ersätta dess styrelse. Beslutet kom efter att majoriteten av ledamöterna i Banca Cariges styrelse hade avgått.

Beslutet om tillfällig förvaltning var ett tidigt ingripande som skulle säkerställa att tillsynskraven uppfylls för lång tid framåt. Enligt denna plan skulle kapitalet stärkas och riskdämpande åtgärder vidtas inför en eventuell sammanslagning. De tillfälliga förvaltarna fick i uppgift att säkra stabiliteten i Banca Carige genom att noga övervaka bankens situation, fortlöpande informera ECB och om nödvändigt se till att banken hela tiden uppfyllde kapitalkraven på ett hållbart sätt.

Den 20 september 2019 godkände Banca Cariges extra bolagsstämma kapitalförstärkningsinsatser för sammanlagt 900 miljoner euro. Bland annat skulle nya aktier emitteras (387 miljoner euro), befintliga obligationer som var klassificerade som supplementärkapital skulle omvandlas till kärnprimärkapital (313 miljoner euro) och obligationer på supplementärkapitalnivå skulle emitteras (200 miljoner euro). Kapitalförstärkningsinsatserna leddes av italienska interbankfonden för insättningsgaranti, Fondo Interbancario per la tutela dei depositi (FITD), och dess program för frivilliga insatser tillsammans med Cassa Centrale Banca Credito Cooperativo Italiano, som deltog som minoritetsaktieägare med option på att köpa FITD:s och frivilligprogrammets aktier i Carige i framtiden.

Efter att kapitalökningsinsatserna avslutats i slutet av december 2019 utsåg de nya aktieägarna Banca Cariges nya ledningsorgan. Den tillfälliga förvaltningen upphörde i slutet av januari 2020.

3.2 Samverkan med den gemensamma resolutionsnämnden

I likhet med tidigare år fortsatte ECB:s banktillsyn och den gemensamma resolutionsnämnden under 2019 att utföra sina respektive uppdrag i nära samarbete med varandra.

I enlighet med regelverket samrådde ECB:s banktillsyn med den gemensamma resolutionsnämnden om 98 återhämtningsplaner från betydande institut för vilka ECB är samordnande tillsynsmyndighet. Den gemensamma resolutionsnämndens synpunkter beaktades i bedömningen av återhämtningsplanerna och redovisades i tillämpliga fall även i brev med återkoppling till de enskilda bankerna.

Enligt rutinerna för samråd angående resolutionsplaner samrådde den gemensamma resolutionsnämnden på samma sätt med ECB:s banktillsyn angående fem uppsättningar resolutionsplaner (bestående av cirka 30 resolutionsplaner), bland annat vad gällde vilka minimikrav på kapitalbas och kvalificerade skulder som skulle ställas, liksom bedömningar av möjligheten till resolution. ECB:s banktillsyn bidrog med åsikter efter att ha utrett de möjliga konsekvenserna ur fortlevnadsperspektiv. ECB:s banktillsyn rådfrågades även om beräkningen av förinbetalningarna till den gemensamma resolutionsfonden, där ECB främst bedömde konsekvenserna för de betydande instituten.

Under 2019 fortsatte ECB:s banktillsyn och den gemensamma resolutionsnämnden sitt nära samarbete på alla plan. ECB:s tillsynsnämnd bjöd in ordföranden för den gemensamma resolutionsnämnden att delta som observatör i sammanträden som hade att göra med den gemensamma resolutionsnämndens uppdrag och ansvarsområden, och en företrädare för ECB deltog som observatör i den gemensamma resolutionsnämndens verkställande sessioner och plenarsessioner.

Arbetet med att genomföra bankpaketet^[62] har lett till att samverkan på teknisk nivå mellan ECB:s banktillsyn och den gemensamma resolutionsnämnden har ökats och förbättrats på områden som rör krishantering. Det starka samarbetet mellan ECB:s banktillsyn och den gemensamma resolutionsnämnden skedde i respektive kommittéer och mellan berörda övergripande avdelningar.

Samförståndsavtalet mellan ECB och den gemensamma resolutionsnämnden (reviderat 2017–2018)^[63] har medfört en ytterligare förstärkning av det dagliga samarbetet och informationsutbytet mellan gemensamma tillsynsgrupper och interna resolutionsenheter

3.3 Arbetet med återhämtningsplaner

Vid ECB:s bedömning av återhämtningsplaner ligger fokus främst på att säkerställa att bankerna har beredskap och kan återupprätta sin bärkraft under perioder med allvarlig finansiell stress. För att klara det måste planerna innehålla trovärdiga återhämtningsalternativ som kan genomföras snabbt och effektivt. Sunda återhämtningsplaner är viktiga för att det europeiska ramverket för krishantering ska fungera väl.

Den jämförelse mellan de betydande institutens återhämtningsplaner som ECB genomförde 2019 gav ett antal intressanta resultat.

För det första framkom det att de betydande institutens återhämtningsplaner visserligen anses uppfylla minimikraven på krishanteringsledning och val och kalibrering av återhämtningsindikatorer, men att de ändå måste förbättras för att de ska bli effektiva verktyg i krissituationer. Framförallt framkom det i jämförelsen att många banker tycker att det är svårt att göra en trovärdig uppskattning av sin totala återhämtningskapacitet^[64].

Därför beslöt ECB att under 2019 koncentrera sig på att förklara för instituten hur de kan förbättra sina beräkningar och sin rapportering av sin totala återhämtningskapacitet. I juni 2019 anordnade ECB ett seminarium med över 180 deltagare från 88 banker. ECB förklarade hur en trovärdig total återhämtningskapacitet kan beräknas utifrån de bästa tillvägagångssätt som beskrivs i ECB:s rapport om återhämtningsplaner från 2018. Först måste en fullständig lista över trovärdiga alternativ upprättas. Därefter bör hänsyn tas till olika begränsande faktorer (som ömsesidig exklusivitet, olika alternativs beroenden av varandra eller operativa hinder för att sätta in flera alternativ samtidigt), och till sist bör instituten bedöma hur känsliga återhämtningsalternativen är för olika scenarier.^[65]

Något annat som framkom i ECB:s jämförelse var att en tredjedel av bankerna ännu inte har tillräckligt bra alternativ för kortfristig likviditet som kan uppbådas snabbt (inom högst tre månader). ECB har planerat in ytterligare arbete för att få bättre förståelse för anledningen till detta och för att säkerställa att bankerna har tillräckliga alternativ för kortfristig likviditet i sina återhämtningsplaner.

Till sist konstaterades även ett positivt resultat från jämförelsen 2019, nämligen att fler banker har tagit fram playbooks och genomfört tester.^[66] Dessa utgör bra tillvägagångssätt som ECB tog upp och rekommenderade i sin rapport från 2018 som praktiska verktyg för att göra återhämtningsplanerna mer användbara i krissituationer. I dag har 40 procent av alla betydande institut en playbook och 27 procent har genomfört ett första test.

3.4 Krishantering i mindre betydande institut

Hantering av kriser i mindre betydande institut kräver en hög nivå av informationsutbyte och samordning mellan den berörda nationella behöriga myndigheten och ECB. Den nationella behöriga myndigheten agerar då i sin kapacitet som direkt tillsynsorgan över det mindre betydande institutet och ECB i sin överinseendefunktion och med sin status som behörig myndighet för beslut om gemensamma förfaranden. Behovet av ökat samarbete uppstår då ett mindre betydande institut närmar sig den punkt då det inte längre är bärkraftigt. I detta skede måste ECB och den nationella behöriga myndigheten samråda om indragning av tillstånd, bedömningar av förvärv eller ökningar av kvalificerade innehav och beviljanden av nya tillstånd (t.ex. för brobanker).

Under 2019 samarbetade ECB med nationella behöriga myndigheter på detta sätt i ungefär 15 fall rörande försämrad ekonomi i mindre betydande institut. I två fall fattade ECB beslut om att dra in tillståndet efter att de nationella behöriga myndigheterna fastslagit att instituten fallerade eller sannolikt skulle fallera.^[67] Skälen för att dra in ett tillstånd är ofta att institutet i fråga inte lever upp till tillsynskraven eller att det inte följer reglerna för förhindrande av penningtvätt.

Ett sådant nära krishanteringssamarbete ska hjälpa de nationella behöriga myndigheterna och ECB att utföra sina respektive uppgifter och säkerställa att nödvändig information finns till hands när angelägna beslut snabbt behöver fattas. Informationsutbytet, åtgärderna som vidtas och samarbetet mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna står i proportion till de risker som ett mindre betydande institut utgör, och hänsyn tas även till de lösningar från den privata sektorn som redan har identifierats av den nationella behöriga myndigheten. Under 2019 karaktäriserades samarbetet mellan de nationella behöriga myndigheterna och ECB av regelbundet och djupgående informationsutbyte. Bland annat inrättades särskilda samordningsgrupper för krishantering bestående av personal från ECB och de nationella behöriga myndigheterna som skulle säkerställa effektivt samarbete och väl fungerande samverkan mellan instituten. Genom detta fördjupade samarbete kan tillsynsåtgärder vidtas och tillsynsbeslut fattas snabbt och samordnat när det behövs.

Ohållbara affärsmodeller och låg lönsamhet, bristfälliga styrningsstrukturer och otillräckliga rutiner för att upptäcka penningtvätt var de främsta orsakerna till försämrad ekonomi i mindre betydande institut 2019. Hur krisande institut fördelar sig mellan jurisdiktioner är en spegling av att vissa geografiska områden som ingår i SSM har större problem med strukturellt låg lönsamhet i banksektorn och är mer exponerade för penningtvättsrisker.

De många olika nationella tillvägagångssätten och rutinerna som uppdagades i och med det fördjupade samarbetet avseende penningtvätt visar till sist på behovet av ett harmoniserat europeiskt sätt att hantera krisande banker. Trots att europeiska tillsyns- och resolutionsmekanismer har inrättats beror en stor del av åtgärderna i en kris alltjämt på de nationella resolutions- och insolvenslagarna, liksom alla olikheter i dessa lagar.

4 Samarbete över gränserna

4.1 Utvidgning av bankunionen genom nära samarbete

De av EU:s medlemsstater som inte har euron som valuta kan begära att ett nära samarbete mellan ECB och den behöriga nationella myndigheten i det aktuella landet inleds. De huvudsakliga villkoren för det återfinns i artikel 7 i SSM-förordningen och förfarandena beskrivs i beslut ECB/2014/5 om nära samarbete^[68]. När samarbetet har inletts blir de nationella behöriga myndigheterna i dessa medlemsstater en del av den gemensamma tillsynsmekanismen (SSM) och deras nationella resolutionsmyndigheter blir en del i den gemensamma resolutionsmekanismen. När nationella behöriga myndigheter i medlemsstater utanför euroområdet deltar i SSM genom nära samarbete utvidgas bankunionen. Det underlättar även för en mer integrerad banktillsyn samtidigt som det leder till att den inre marknaden upprätthålls och fördjupas.

Enligt SSM-förordningen och beslut ECB/2014/5 måste en medlemsstat utanför euroområdet överlämna en formell begäran till ECB om att ett nära samarbete ska inledas.

Den 27 maj 2019 blev Kroatien den andra medlemsstaten att formellt begära att nära samarbete inleds på banktillsynsområdet mellan Kroatiens centralbank (Hrvatska narodna banka) och ECB. Denna begäran kom efter Bulgariens begäran om nära samarbete mellan Българска народна банка (den bulgariska centralbanken) och ECB, som hade lämnats in den 18 juli 2018.

Förfarandet för att upprätta ett nära samarbete består av två delar. Först görs en bedömning av tillämplig nationell lagstiftning som föreskriver att den nationella behöriga myndigheten är skyldig att vidta alla de åtgärder som ECB begär med avseende på kreditinstitut efter att det nära samarbetet har inletts. Även det praktiska genomförandet av denna lagstiftning beaktas i bedömningen. Den andra delen består av en samlad bedömning av de utvalda^[69] kreditinstituten som är etablerade i den begärande medlemsstaten. Den samlade bedömningen består av en översyn av tillgångarnas kvalitet och ett stresstest genomfört med ECB:s metoder.^[70] ECB inleder dessutom en teknisk dialog med medlemsstaternas nationella behöriga myndigheter för att övergången till tillsynsrutinerna i SSM ska gå så smidigt som möjligt.

Bedömning av Bulgariens begäran om nära samarbete

Under 2019 fortsatte ECB att granska lagstiftningen som behövs för det framtida nära samarbetet med Bulgariens nationella behöriga myndighet. Dessutom offentliggjordes resultaten från den samlade bedömningen av sex bulgariska kreditinstitut den 26 juli 2019. Българска народна банка (den bulgariska centralbanken) har officiellt godtagit resultaten från denna samlade bedömning. Eftersom två av de sex bankerna inte nådde upp till de relevanta tröskelvärdena som användes i bedömningen håller Българска народна банка (den bulgariska centralbanken) just nu på och följer upp resultaten med intentionen att åtgärda bristerna innan ECB fattar beslut om nära samarbete.

Bedömning av Kroatiens begäran om nära samarbete

Efter den begäran som Kroatien lämnat in antog ECB ett yttrande^[71] om det kroatiska lagstiftningsförslaget den 8 juli 2019. Denna lagstiftning behövdes för att upprätta de mekanismer som är nödvändiga för att det nära samarbetet ska fungera och för att ECB ska få den information som behövs för att kunna utföra den samlade bedömningen av de kroatiska kreditinstituten. Den 7 augusti 2019 tillkännagav ECB att fem banker i Kroatien skulle ingå i den samlade bedömningen.^[72] Bedömningen inleddes i september 2019 och grundar sig på uppgifter från den 30 juni 2019. Precis som med Bulgarien förmodas ECB avsluta sin samlade bedömning ungefär ett år efter att Kroatien lämnade in sin formella begäran.

Inga andra formella begäranden kom in 2019 även om det förekom vissa informella kontakter på teknisk nivå med medlemsstater som handlade om att klargöra vissa aspekter av nära samarbete.

4.2 Europeiskt och internationellt samarbete

Eftersom euroområdets banker finns i över 90 utomeuropeiska jurisdiktioner (se figur 4) har SSM ett omfattande samarbete med andra tillsynsmyndigheter både i och utanför EU. ECB arbetar därför för att underlätta samarbete, både genom att bidra till tillsynskollegier och genom att utveckla samarbetsverktyg som till exempel samförståndsavtal. Samförståndsavtal har förhandlats fram med motparter som till exempel tillsynsmyndigheter i EU-medlemsstater utanför euroområdet, tillsynsmyndigheter i tredjeländer och nationella marknadsmyndigheter.

ECB:s banktillsyn samarbetar generellt med andra tillsynsmyndigheter genom samförståndsavtal, deltagande i tillsynskollegier eller avtal som sluts från fall till fall (se figur 5).

Samarbete med andra tillsynsmyndigheter i EU

ECB samarbetar regelbundet med nationella behöriga myndigheter i EU-länder utanför euroområdet i enlighet med bestämmelserna i CRD IV när det gäller gemensamma beslut, samarbete och informationsutbyte mellan behöriga myndigheter i EU.

Hittills har ECB:s banktillsyn även slutit samförståndsavtal med 15 tillsynsmyndigheter i EU, inbegripet nationella marknadsmyndigheter. Dessutom har ECB:s banktillsyn slutit multilaterala samförståndsavtal med praktiska former för informationsutbyte med 48 myndigheter som utövar tillsyn över kredit- och finansinstitut vad gäller penningtvätt och finansiering av terrorism i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (se även ruta 4). Därmed har ECB:s banktillsyn sammanlagt slutit nio bilaterala och multilaterala samförståndsavtal med över 60 myndigheter i EU.

Inför Storbritanniens planerade utträde ur EU enades ECB även om samarbetsramar med den brittiska tillsynsmyndigheten Prudential Regulation Authority och den brittiska finansinspektionen Financial Conduct Authority som möjliggör fortsatt smidigt tillsynssamarbete och informationsutbyte.

Samarbete med myndigheter i tredjeländer

ECB strävar efter att bedriva ett givande samarbete med tillsynsmyndigheter i tredjeländer och underlätta gränsöverskridande tillsyn. Hittills har ECB slutit samförståndsavtal med tillsynsmyndigheter i 13 tredjeländer. I den mån det är möjligt fortsätter ECB:s banktillsyn att hålla sig till samförståndsavtal som avtalats fram mellan nationella behöriga myndigheter i euroområdet och tillsynsmyndigheter i tredjeländer innan SSM inrättades. ECB sluter även flera samarbetsavtal rörande enskilda fall där skräddarsydda lösningar behövs.

För att säkerställa konsekvens på EU-nivå har ECB:s banktillsyn ett nära samarbete med Europeiska bankmyndighetens (EBA) ekvivalensnätverk, som genomför ekvivalensbedömningar av sekretessföreskrifterna hos tredjeländers tillsynsmyndigheter. Samförståndsavtal för tillsynssamarbete får enbart slutas om erforderlig ekvivalens för tystnadsplikt är uppfylld.

Internationella valutafondens granskningsprogram för den finansiella sektorn

Internationella valutafondens granskningsprogram för den finansiella sektorn, FSAP, består av omfattande, djupgående bedömningar av ett lands finanssektor. Programmen består av i) identifiering av viktiga sårbarheter och bedömning av finanssektorns motståndskraft, ii) bedömning av ett lands politiska ramar för finansiell stabilitet och dess ramverk och praxis för tillsyn samt iii) utvärdering av finansiella skyddsnät och det finansiella systemets förmåga att hantera och lösa en finansiell kris.

I IMF:s FSAP-program 2018 undersöktes den nya arkitekturen för banktillsyn och resolution i euroområdet. Som en uppföljning till FSAP utarbetade ECB:s banktillsyn en handlingsplan för hur rekommendationerna i FSAP skulle följas för de frågor för vilka ECB har tillsynsansvar. ECB:s banktillsyn fortsätter att följa dessa rekommendationer, som handlar om att öka effektiviteten i tillsynen, medan EU:s medlagstiftare tar hand om de rekommendationer som innebär ändringar i unionsrätten.

I de nationella FSAP-programmen för euroländerna fortsätter IMF att göra en heltäckande bedömning av banksystemet samtidigt som man undviker överlappning med FSAP-programmet för euroområdet. I analogi med hur penningpolitiken behandlas i IMF:s nationella artikel IV-rapporter ska de nationella FSAP-programmen inte innehålla några bedömningar av effektiviteten i SSM:s tillsynsarbete. Denna generella strategi gör att IMF kan anpassa FSAP-programmens omfattning för såväl enskilda länder som för euroområdet till den nya arkitekturen för europeisk banktillsyn och resolution. På så sätt förblir IMF:s övervakning och rådgivning effektiv och relevant för alla berörda myndigheter.

Under 2019 avslutade IMF sina nationella FSAP-program för Frankrike och Malta, fortsatte att arbeta med FSAP-programmet för Italien och inledde FSAP-program för Lettland och Österrike. I dessa nationella FSAP-program undersöks allt som inte har med bankverksamhet att göra (till exempel försäkrings- och värdepappersverksamhet och pensionsfonder). De omfattar en övergripande bedömning av bankfrågor och då särskilt de frågor som de nationella myndigheterna som utövar tillsyn över mindre betydande institut har ansvar för samt frågor som rör bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.

ECB:s bidrag till IMF:s nationella artikel IV-konsultationer för euroländerna handlar om mikro- och makrotillsynsfrågor i linje med det ansvar som ECB har på dessa områden.

4.3 Bidrag till utvecklingen av det europeiska och internationella regelverket

4.3.1 Bidrag till arbetet som utförs av rådet för finansiell stabilitet

Under 2019 bidrog ECB:s banktillsyn aktivt till rådet för finansiell stabilitets (FSB) arbete, i synnerhet när det gäller tillsyns- och regleringssamarbete, genomförande av standarder samt resolution. ECB bidrog till många dokument som FSB tog fram under det japanska G20-ordförandeskapet 2019, närmare bestämt översynen av hur standarden för total förlustabsorberande kapacitet (TLAC) har följts, en lägesrapport om marknadsfragmentering, slutrapporten från bedömningen av vilka effekter reformen för finansiering av små och medelstora företag har fått och en bedömning av sårbarheterna förknippade med ”leveraged loans” och CLO:er. ECB:s banktillsyn deltog också i sammanträdena hos FSB:s regionala samrådsgrupp för Europa.

Ett av de tre prioriterade områdena som FSB tittar på just nu är hur reformerna av den globala finansiella sektorn genomförs och vilken effekt dessa reformer har. ECB:s banktillsyn kommer även framöver att bidra till FSB:s arbete på en rad områden, bland annat genom en konsekvensbedömning av reformerna för de banker som är för stora för att tillåtas gå omkull, effektiva åtgärder mot cyberincidenter, tillsynsfrågor i samband med övergången till nya referensräntor, uppföljning av arbetet med marknadsfragmentering samt krishantering.

4.3.2 Bidrag till Baselprocessen

Under 2019 fortsatte Baselkommittén för banktillsyn (BCBS) att utvärdera effekterna av reformerna som genomförts sedan krisen, att genomföra sitt program för bedömning av enhetligheten i regleringen, RCAP (Regulatory Consistency Assessment Programme), och att fungera som ett forum för utbyte mellan lagstiftare och tillsynsmyndigheter på bankområdet. ECB:s banktillsyn bidrog genom att delta i strategidiskussioner, tillhandahålla sakkunskap i BCBS arbetsgrupper, samarbeta med BCBS-medlemmar i och utanför EU och genom att stödja konsekvensanalyser på området. ECB arbetade bland annat med i) ändringarna av regelverket för marknadsriskkapital, som godkändes av BCBS tillsynsorgan bestående av centralbanks- och tillsynsmyndighetschefer, ii) samrådsdokumentet för ändringar av regelverket för kreditvärdighetsjusteringsrisk och iii) ändringarna av hur derivat som clearats för kund behandlas i bruttosoliditeten och av rapporteringskrav i syfte att motverka att enheter som står under tillsyn friserar siffror.

Under året fortsatte BCBS att arbeta mot sitt mål att säkerställa att Basel III ska införas konsekvent i sin helhet inom utsatt tid och mer generellt att främja en stark banktillsyn. Baselkommittén kommer att fortsätta detta arbete under de kommande åren med stöd från ECB:s banktillsyn.

ECB:s banktillsyn deltog även i Baselkommitténs omfattande arbetsprogram för utvärdering av reformerna av regelverket som gjordes i krisens spår. I programmet utvärderas enskilda standarders effektivitet, samverkan och enhetlighet, risken för regleringsarbitrage och vilken effekt reformerna som genomförts efter krisen har fått på makroekonomin i stort.

Fem medarbetare från ECB:s banktillsyn placerades på Baselkommitténs dataanalysavdelning där de hjälper till med att ta fram rapporter om Baselreformernas effekt. En annan medarbetare hjälpte till på G-SIB-bedömningsavdelningen som tar fram de siffror som används för att bestämma vilka banker som är globalt systemviktiga.

4.3.3 Bidrag till EBA:s arbete

Under 2019 arbetade ECB:s banktillsyn med EBA mot de gemensamma målen att stärka den finansiella stabiliteten och främja konsekvent tillsyn i hela den europeiska banksektorn.

ECB:s banktillsyn bidrog aktivt till EBA:s arbete på alla nivåer. Under 2019 ingick medarbetare från ECB:s banktillsyn i sammanlagt 50 av EBA:s kommittéer och uppgiftsgrupper. I fem av dessa kommittéer innehade medarbetare från ECB:s banktillsyn ordförande- eller medordförandeposten. ECB:s banktillsyn deltog också i EBA:s tillsynsstyrelse som icke-röstberättigad medlem.

EBA och ECB:s banktillsyn arbetade tillsammans på en rad olika områden. Mycket arbete lades på att förbereda 2020 års EU-omfattande stresstest, och medarbetare från ECB:s banktillsyn hjälpte till med att utarbeta metoderna, styrningsformerna, riktlinjerna och manualen för kvalitetssäkring. ECB bidrog dessutom till EBA:s svar på Europeiska kommissionens begäran om råd om införandet av det färdigställda Basel III-paketet. Därutöver bidrog ECB till EBA:s riktlinjer för skattning av förlust vid fallissemang (LGD) som är rimlig vid en ekonomisk nedgång, riktlinjer om låneutgivning och övervakning, riktlinjer om hantering av informations- och kommunikationsteknik (IKT)- och säkerhetsrisker samt riktlinjer för hantering av ränterisker som följer av verksamhet utanför handelslagret.

För att främja en harmonisering av regelverket i EU tillämpar EBA ett ”uppfyll eller förklara”-förfarande.^[75] Inom ramen för detta förfarande ska ECB, i egenskap av behörig myndighet för den direkta tillsynen över betydande institut, underrätta EBA om nyligen utfärdade riktlinjer och rekommendationer avses komma att uppfyllas. Under 2019 underrättade ECB:s banktillsyn EBA om tio riktlinjer och en rekommendation, som finns dokumenterade på ECB:s webbplats för banktillsyn.^[76] Hittills har ECB:s banktillsyn alltid underrättat EBA om att man uppfyller eller avser att uppfylla alla tillämpliga riktlinjer från EBA eller den gemensamma kommittén för europeiska tillsynsmyndigheter.

5 Organisationsstrukturen inom ECB:s banktillsyn

5.1 Uppfyllande av kraven på ansvarighet

Denna årsrapport är en av de viktigaste kanaler som ECB:s banktillsyn har för att uppfylla de ansvarighetskrav gentemot Europaparlamentet och EU-rådet som fastställs i SSM-förordningen. Enligt förordningen ska ECB:s tillsynsuppgifter uppfylla lämpliga krav på transparens och ansvarighet. ECB lägger stor vikt vid att upprätthålla och fullt ut tillämpa det ramverk för ansvarsutkrävande som fastställs i närmare detalj i det interinstitutionella avtalet mellan Europaparlamentet och ECB och i samförståndsavtalet mellan EU-rådet och ECB.

Vad gäller interaktioner med Europaparlamentet under 2019 talade tillsynsnämndens ordförande inför parlamentets utskott för ekonomi och valutafrågor i) när ECB:s årsrapport om tillsynsverksamheten 2018 lades fram (den 21 mars), ii) vid två ordinarie offentliga utfrågningar (den 4 september och den 12 december) och iii) vid tre särskilda diskussioner (den 21 mars, 4 september och 12 december). Några av de viktigaste frågorna som diskuterades var färdigställandet av Basel III, ECB:s roll i kampen mot penningtvätt, hur grön finansiering påverkar tillsynsarbetet samt framtiden för bankunionen.

Efter ECB:s förslag om att utnämna Yves Mersch till vice ordförande för ECB:s tillsynsnämnd utfrågades han sedan i parlamentets utskott för ekonomi och valutafrågor den 4 september i enlighet med SSM-förordningen och det interinstitutionella avtalet mellan Europaparlamentet och ECB. Europaparlamentet godkände ECB:s förslag i en omröstning i kammaren den 17 september och Yves Mersch utnämndes genom ett genomförandebeslut i EU-rådet som trädde i kraft den 7 oktober.

Under 2019 publicerade ECB 22 svar på skriftliga frågor som rörde banktillsyn från ledamöter i Europaparlamentet. Frågorna handlade om en rad olika områden, som stresstester, vilken syn ECB:s banktillsyn har på sammanslagningar, liksom frågor om styrning och uppförande i banksektorn.

I linje med det interinstitutionella avtalet skickade ECB dessutom protokollen från tillsynsnämndens sammanträden till Europaparlamentet.

Vad avser EU-rådet närvarade tillsynsnämndens ordförande vid två av eurogruppens sammanträden, varav det första ägde rum den 5 april. Då lade ordföranden fram ECB:s årsrapport om tillsynsverksamheten 2018. Den 9 oktober deltog ordföranden i en diskussion om genomförandet av ECB:s tillsynsuppgifter.

Under 2019 fortsatte ECB s banktillsyn att uppfylla sina rapporteringskrav gentemot nationella parlament i enlighet med SSM-förordningen och offentliggjorde fem svar på skriftliga frågor från ledamöter i nationella parlament.

Under 2019 bidrog ECB dessutom till Europeiska revisionsrättens granskning av Europeiska bankmyndigheten rörande det EU-omfattande stresstestet för banker. Inom ramen för revisionsrättens undersökningar av hur regelverket för stresstester följs av EBA tillhandahöll ECB information om rutinerna för kvalitetssäkring av stresstesterna, för uppskattning av stresseffekterna och för rapportering av stresstestresultat till EBA.

ECB informerade även revisionsrätten om de åtgärder som ECB vidtagit utifrån resultat och rekommendationer i revisionsrättens första rapport om hur SSM fungerar. För att stärka det yttre ansvarsutkrävandet och agera i enlighet med en av revisionsrättens rekommendationer genomförde ECB förberedelser inför en undersökning bland alla berörda bankföreningar. Undersökningen ska ge information om problemområden och möjliga förbättringar och ska enligt plan genomföras första halvåret 2020. Utöver detta fortsatte ECB att arbeta för att följa rekommendationerna från revisionsrätten som handlade om ECB:s krishantering för banker. Avslutningsvis slöt ECB:s banktillsyn ett samförståndsavtal med revisionsrätten om hur informationsutbyte inom mikrotillsynsområdet ska gå till rent praktiskt, vilket beskrivs mer utförligt i ruta 5.

5.2 Öppenhet och kommunikation

Kommunikation är ett viktigt verktyg för att få både bankerna under tillsyn och en mängd andra berörda aktörer inom banksystemet att förstå vilken roll ECB:s banktillsyn har. ECB:s banktillsyn går därför regelbundet ut med information om detta. I denna anda har ECB fortsatt att informera om sin verksamhet via en rad olika kommunikationskanaler under 2019, däribland ECB:s webbplats för banktillsyn och ett antal olika sociala medier. ECB:s banktillsyn arbetar engagerat för att säkerställa öppenhet i sitt tillsynsarbete, och man informerar regelbundet allmänheten om den senaste utvecklingen och viktiga begrepp i tillsynen. Under 2019 höll ordföranden och vice ordföranden 25 tal, och ECB:s representanter i tillsynsnämnden höll 14 tal. Sammanlagt gav de 15 medieintervjuer. ECB:s banktillsyn publicerade 28 pressmeddelanden samt nio skrivelser till banker under direkt tillsyn. Fyra nya nummer av Supervision Newsletter, en digital publikation som kommer ut varje kvartal och som har över 6 300 prenumeranter, publicerades också under 2019. ECB:s banktillsyn publicerade även resultaten från sina främsta arbetsuppgifter, som de sammanställda resultaten från översyns- och utvärderingsprocessen (ÖUP), likviditetsstresstestet, de samlade bedömningarna av Nordea och sex bulgariska banker, liksom sanktionsbeslut. ECB fortsatte att till fullo utnyttja sociala medier för att informera allmänheten om den senaste utvecklingen och förklara viktiga begrepp.

Utöver detta anordnade och direktsände ECB:s banktillsyn sitt tredje forum om banktillsyn, som besöktes av 180 företrädare för banker, nationella behöriga myndigheter, EU-institutioner, revisorer, tankesmedjor och media. Som en fortsättning på ECB:s banktillsyns arbete med att nå ut till yngre målgrupper deltog ordföranden i två ungdomsdialoger som ECB anordnade (ECB Youth Dialogues). Den första hölls på Banco de Portugal i Lissabon, och där deltog en grupp på 50 yngre personer yrkesverksamma inom finanssektorn, medan den andra samlade runt 350 studenter och tidigare studenter på Sapienza-universitetet i Rom. ECB:s banktillsyn anordnade även ett offentligt samråd om ramverket för tillsynsuppgifter^[77], som resulterade i ett kommunikationspaket med information om processen och resultatet. Under 2019 svarade ECB på över 1 500 tillsynsrelaterade frågor från allmänheten som handlade om enskilda banker, tillstånd och fintech. Vidare anordnade ECB 32 föredrag med över 1 300 deltagare som handlade specifikt om ECB:s tillsynsansvar.

5.3 Beslutsfattande

5.3.1 Sammanträden och beslut i tillsynsnämnden och styrkommittén

ECB:s tillsynsnämnd består av en ordförande (som utses för en femårsperiod som inte kan förlängas), en vice ordförande (som väljs bland ledamöterna i ECB:s direktion), fyra företrädare för ECB och företrädare från de nationella behöriga myndigheterna. Om den nationella behöriga myndigheten inte är en nationell centralbank får även en företrädare för landets centralbank delta. I sådana fall betraktas dessa företrädare tillsammans som en enda ledamot vid omröstningar.

I april 2019 föreslog ECB-rådet direktionsledamoten Yves Mersch till vice ordförande för ECB:s tillsynsnämnd. Efter en utfrågning i Europaparlamentets utskott för ekonomi och valutafrågor i september 2019 godkändes en rapport där dennes utnämning tillstyrktes vid ett plenarsammanträde i Europaparlamentet, vilket bekräftades i Europeiska rådet i oktober 2019.

Edouard Fernandez-Bollo, Kerstin af Jochnick och Elizabeth McCaul utsågs 2019 till företrädare för ECB i tillsynsnämnden, där de kommer att sitta tillsammans med Pentti Hakkarainen, som utsågs 2016.

ECB:s tillsynsnämnd sammanträdde 18 gånger 2019. Av dessa hölls 13 sammanträden i Frankfurt am Main och fyra via telekonferens. Ett sammanträde ägde rum i Lissabon på inbjudan från Banco de Portugal.

Tillsynsnämndens styrkommitté^[78] sammanträdde sju gånger 2019, alla i Frankfurt am Main. I april skedde den vanliga rotationen av de fem ledamöterna från de nationella behöriga myndigheterna, vilka sitter i styrkommittén i ettårsperioder.

Under 2019 utfärdade ECB 2 356^[79] tillsynsbeslut^[80] rörande enskilda enheter som står under tillsyn (se figur 6). Av dessa fattades 961 beslut av chefer för organisationsenheter på ECB enligt den allmänna ramen för delegering av beslutsbefogenheter för rättsliga instrument som rör tillsynsuppgifter. De återstående 1 395 besluten fattades av ECB-rådet enligt förfarandet med implicit godkännande utifrån ett utkast till beslut från tillsynsnämnden. Den största delen av tillsynsbesluten rörde lämplighetsbedömningar (47,3 procent), ÖUP (8,6 procent), interna modeller (7,5 procent), kapitalbasen (7,0 procent), och kvalificerade innehav (5,5 procent).

Förutom bankspecifika slutliga utkast till beslut som överlämnades till ECB-rådet för antagande genom förfarandet med implicit godkännande fattade tillsynsnämnden beslut om flera horisontella frågor, i synnerhet användningen av gemensamma metoder och ramverk inom specifika tillsynsområden. Vissa av dessa beslut utarbetades av tillfälliga sammansättningar på uppdrag av tillsynsnämnden. Dessa sammansättningar bestod av högre chefer från ECB och de nationella behöriga myndigheterna. De genomförde förberedande arbete om sådant som ÖUP-metoder och förenkling av förfaranden i SSM.

Tillsynsnämnden fattade en majoritet av sina beslut genom skriftligt förfarande^[81].

Av de 117 bankgrupper som stod under ECB:s direkta tillsyn 2019 begärde 34 att få formella ECB-beslut på ett annat officiellt EU-språk än engelska (jämfört med 35 stycken 2018).

5.3.2 Ytterligare åtgärder för att effektivisera beslutsförfarandena

En av de åtgärder som ökade effektiviteten i beslutprocessen väsentligt var direktionens utvidgning av ramverket för delegering^[82] så att det omfattar fler typer av tillsynsbeslut i rutinärenden i linje med förslaget från gruppen för förenkling av SSM. Det främsta exemplet är att delegeringsramen i mars 2019 utvidgades till att även omfatta beslut om tillsynsbefogenheter som tilldelats enligt nationell rätt. I augusti 2019 utvidgades ramverket ytterligare till beslutsbefogenheter angående passförfaranden, förvärv av kvalificerade innehav och indragning av tillstånd för kreditinstitut.

Informationsflödet till tillsynsnämnden effektiviserades, automatiserades och förbättrades när det gäller kvaliteten, och dessutom bidrog förbättrade spårningsverktyg till att optimera och förenkla tillsynsnämndens arbete.

5.3.3 Den administrativa omprövningsnämndens verksamhet

Den administrativa omprövningsnämnden^[83] är ett ECB-organ bestående av ledamöter som är individuellt och kollektivt fristående från ECB. Omprövningsnämnden har till uppgift att ompröva ECB-rådets beslut om tillsynsfrågor på grundval av begäranden om omprövning som bedömts vara tillåtliga.^[84]

Under 2019 mottog den administrativa omprövningsnämnden fyra nya begäranden om administrativ omprövning av ECB:s tillsynsbeslut (se tabell 4). Samma år antog den administrativa omprövningsnämnden fem yttranden, varav ett rörde en begäran om omprövning som hade inkommit 2018. I två av yttrandena befanns begärandena vara otillåtliga. Samma år antog den administrativa omprövningsnämnden fem yttranden, varav ett rörde en begäran om omprövning som hade inkommit 2018. I ett annat yttrande föreslogs att det ursprungliga beslutet skulle ersättas med ett ändrat beslut, och i det sista föreslogs att beslutet skulle ersättas med ett beslut med identiskt innehåll. I två av omprövningarna genomförde den administrativa omprövningsnämnden en utfrågning under utredningsfasen, vilket gav den som ansökt om omprövning och ECB ytterligare möjligheter att kommentera det ifrågasatta beslutet.

Frågor som varit föremål för omprövning och frågor om relevans

Yttrandena som färdigställdes av den administrativa omprövningsnämnden 2019 rörde en rad olika tillsynsbeslut och handlade om följande frågor:

• Möjligheten att anonymisera ECB:s beslut om administrativa påföljder när kraven i kapitalkravsförordningen inte uppfylls. Publiceringen av ECB:s beslut sköts upp tills ECB-rådet hade antagit sitt slutgiltiga beslut efter granskning av yttrandet från den administrativa omprövningsnämnden.
• Provisoriska åtgärder av processuellt slag som vidtogs under förfarandet för indragning av ett tillstånd.
• Tolkningen av EBA:s, Esmas och Eiopas gemensamma riktlinjer för bedömning av förvärv och ökningar av kvalificerade innehav i den finansiella sektorn, särskilt vad gäller den tilltänkta förvärvarens integritet.
• Tillåtligheten för en begäran om omprövning av en fallissemangsklassning som ECB gjort enligt SRM-förordningen.
• Bedömningen av huruvida rättsäkerhetskraven uppfylls, särskilt rätten att höras och gränserna för det tolkningsutrymme som ECB tilldelats för vissa beslut om interna modeller som rör ECB:s TRIM-projekt, vilket även berör TRIM-vägledningen.

5.4 Bemanning i ECB:s banktillsyn

Under 2019 var det totala antalet godkända heltidsekvivalenter för de fem kärnaffärsområdena i ECB:s banktillsyn 1 189, jämfört med 1 099 heltidsekvivalenter 2018.

Under 2019 godkände ECB-rådet en ökning av personalstyrkan med 90 heltidsekvivalenter för kärnaffärsområdena i ECB:s kärnaffärsområden samt 18 heltidsekvivalenter för affärsområden som tillhandahåller gemensamma tjänster för SSM-relaterade uppgifter. Av de förstnämnda berodde nästan hälften på brexitrelaterade bemanningsbehov. Resterande ökning för ECB:s banktillsyns kärnaffärsområden under 2019 berodde främst på en internalisering av resurser för stresstestning, som tidigare hade utförts med hjälp av externa konsulter.

Från och med 2020 tillämpas principen om stabil budgetering i ECB:s banktillsyn. Det innebär bland annat att man försöker förutsäga vad som kan komma att påverka behoven av interna och externa resurser och hitta specifika områden där effektiviteten kan förbättras ytterligare. Detta åtagande innebär att budgeten för ECB:s banktillsyn kommer att stabiliseras från och med 2023, och inga systemiska ökningar av bemanningen förväntas behövas. Detta påverkas inte av att konsulter och framtida arbetsuppgifter som rör den europeiska banktillsynen kan komma att internaliseras. Det sammanlagda behovet av ytterligare resurser i ECB:s banktillsyn och tillhörande interna stabsfunktioner för 2020 motsvarar 112,5 heltidsekvivalenter.

Intern omorganisation av ECB:s banktillsyn

En av de organisatoriska förändringar i ECB:s banktillsyn som direktionen godkände var att en ny avdelning (avdelning XVI) och en ny sektion i generaldirektoratet för mikrotillsyn I ska inrättas. Syftet är att avdelningsstrukturen ska stämma överens med målmodellen som upprättades i samband med att den europeiska banktillsynen inrättades. Genom den nya avdelningen åtgärdas två frågor: ledningsspannet och behovet av medarbetare med senioritet för att hantera betydande institut.

Mångfald

Vad gäller jämställdhet ökade andelen kvinnor från 40 till 41 procent av alla tillsvidare- och visstidsanställda i ECB:s banktillsyns kärnaffärsområden under 2019. Andelen kvinnor i chefsställning ökade något från 31 procent 2018 till 32 procent 2019. Andelen kvinnor i icke-chefsställning ökade också från 42 till 43 procent jämfört med året innan.

Samarbete inom den gemensamma tillsynsmekanismen

För att den europeiska banktillsynens uppgifter ska bli gjorda och dess mål uppnås krävs ett nära samarbete mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna. De nationella behöriga myndigheterna bidrar till exempel med resurser inte endast till de gemensamma tillsynsgrupperna utan även till inspektioner på plats, övergripande projekt och arbetsgrupper.

När det gäller de gemensamma tillsynsgrupperna utgör tillsynsmedarbetare från ECB 37 procent av grupperna medan 63 procent kommer från de nationella behöriga myndigheterna (se tabell 5). Detta är i linje med den nya bemanningsordningen som började tillämpas 2019.

Under 2019 fortsatte utökningen av SSM:s utbildningsplan i syfte att tillgodose behoven av utbildning och kompetensutveckling, främja en gemensam tillsynskultur och säkerställa att den europeiska banktillsynen klarar av aktuella utmaningar. I linje med detta kompletterades utbildningsplanen med bland annat en serie utbildningsseminarier om IT-risker, som handlar om sådant som bankernas IT-styrning, IT-strategi och IT-drift samt utkontraktering av IT-tjänster. Utbildningsplanen för samordnare i de gemensamma tillsynsgrupperna (som kan vara samordnare av gemensamma tillsynsgrupper, lokala samordnare eller ledare för riskområdesgrupper) ändrades också för att bättre uppfylla samordnarnas behov. Målen för 2020 är att främja samarbete, förbättra administrationen och utöka den befintliga utbildningsplanen med fler kurser, nya fallstudiebaserade kurser och e-kursmöjligheter.

Utbildningsprogrammet för SSM-personal som arbetar med inspektioner förbättrades också ytterligare genom att fyra hela veckor med utbildningstillfällen anordnades på olika datum och platser. Sammanlagt anordnades fler än 25 utbildningstillfällen om samtliga viktiga risktyper i ÖUP, om de mjuka kompetenser som behövs för inspektioner samt om processer som är av relevans för inspektioner, Över 30 procent av de cirka 1 200 anställda som arbetar med inspektioner på plats i den europeiska banktillsynen tog del av detta utbildningsprogram.

I juni 2019 infördes en feedbackprocess för de gemensamma tillsynsgrupperna som gick under namnet JST Share and Connect. Den rättsliga grunden för denna process är ett ECB-beslut om principerna för att uppställa mål och ge feedback i de gemensamma tillsynsgrupperna^[85]. Det övergripande målet med processen är att underlätta för dialog om vad som åstadkoms och hur, samt om på vilket sätt grupperna arbetar tillsammans för att uppnå sina årliga mål. Processen är ett resultat av två pilotförsök, omfattande diskussioner mellan ECB och företrädare från de nationella behöriga myndigheterna, liksom interna diskussioner mellan generaldirektoratet för HR, generaldirektoratet för mikrotillsyn I och generaldirektoratet för mikrotillsyn II.

Till sist finns det även två program för att öka rörligheten inom de gemensamma tillsynsgrupperna. Det första är ett pilotutbytesprogram där medarbetare i en gemensam tillsynsgrupp som arbetar för ECB eller en nationell behörig myndighet fysiskt kan resa till och arbeta på den andra institutionen i två veckor fast man ändå fortsätter att arbeta i samma tillsynsgrupp och med samma uppgifter. Kostnaderna betalas enligt lokala regler för affärsresor. Det andra programmet är ett utstationeringsprogram där medarbetare från nationella behöriga myndigheter kan lånas ut till ECB genom ECBS/IO-anställningar under tre månader. Båda programmen fick positiva effekter för deltagarna i) genom att de fick en bättre förståelse för värdinstitutionens arbetskultur och för samspelet mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna, ii) genom att en gemensam SSM-kultur främjades och iii) genom att de fick ny kompetens som de kommer att ha nytta i sitt framtida arbete i de gemensamma tillsynsgrupperna.

Bemanning vid besök på plats

Inspektioner på plats planeras och bemannas i nära samarbete med de nationella behöriga myndigheterna, som tillhandahåller de flesta uppdragscheferna och medarbetarna i grupperna.

Efter en rekommendation från revisionsrätten har den europeiska banktillsynen åtagit sig att under ett antal år öka andelen besök på plats som görs av grupper som är gränsöverskridande^[86] eller blandade^[87]. Initiativet har flera syften:

• att harmonisera hur metoden för inspektioner på plats tillämpas och att sprida expertkunskaper om inspektioner på plats inom den europeiska banktillsynen
• att säkerställa kvaliteten på besöken och att alla betydande institut behandlas lika, samtidigt som hänsyn tas till lokala förhållanden
• att tillföra ett annat perspektiv på bankens situation genom personal från nationella behöriga myndigheter i andra länder
• att främja laganda hos medarbetarna som genomför inspektioner på plats och att skapa en gemensam arbetskultur
• att stärka anseendet och förtroendet för den europeiska banktillsynen.

För att främja att uppdrag utförs av gränsöverskridande och blandade grupper har inspektörerna från de nationella behöriga myndigheterna erbjudits flera olika alternativ. Framförallt kan de välja att bli utlånade till ECB medan de gränsöverskidande eller blandade uppdragen pågår. I så fall skriver de ett ECBS/IO-anställningsavtal med ECB (i stället för att fortsätta arbeta enligt sin egen myndighets regler), vilket innebär att lön, resor och boende betalas av ECB. Detta alternativ infördes 2018 och har fått stort genomslag: under 2019 skrevs 186 ECBS/IO-avtal för inspektörer från nationella behöriga myndigheter som deltar i uppdrag med gränsöverskridande och blandade grupper, vilket främjar personalutbyte inom den europeiska banktillsynen. Genom dessa avtal bidrog nationella behöriga myndigheter med 61,3 heltidsekvivalenter till dessa uppdrag. Avtalen har inneburit att ECB och de nationella behöriga myndigheterna har kunnat bemanna sammanlagt 73 gränsöverskridande uppdrag och 19 uppdrag med blandade grupper inom den europeiska banktillsynen 2019.

De medarbetare i inspektionsgrupperna som har ECBS/IO-avtal har samma anställningsvillkor. Detta främjar en inkluderande laganda och skapar en gemensam arbetskultur vid inspektionerna på plats. Det ger även ökad flexibilitet vad gäller de resurser som används för inspektioner på plats inom den europeiska banktillsynen. Saknas det till exempel specifik sakkunskap inom ett visst område kan experter flyttas över från en annan tillsynsmyndighet.

5.5 Tillämpning av uppförandekoden

I enlighet med artikel 19.3 i SSM-förordningen måste ECB ha en uppförandekod som styr ECB:s personal och chefer i banktillsynen och som tar upp eventuella farhågor kring intressekonflikter. Bestämmelserna för detta finns i ECB:s etiska ramverk, som byrån för efterlevnad och organisationsstyrning (Compliance and Governance Office, CGO) har ansvar för.

Under hela 2019 fortsatte CGO sitt arbete för att bygga upp en stark etisk kultur inom ECBS och den europeiska banktillsynen och stödja löpande harmonisering av etiska normer och tillämpningspraxis genom arbetsgruppen bestående av etik- och regelefterlevnadsansvariga. Inom ECB har alla nyanställda inom ECB:s banktillsyn genomgått ett obligatoriskt e-utbildningsprogram och erbjudits att öka sin medvetenhet om etiska dilemman genom särskilda seminarier. CGO svarade dessutom på cirka 1 850 förfrågningar rörande en mängd olika områden, varav nästan hälften inlämnades av personal från ECB:s banktillsyn. Över 40 procent av förfrågningarna rörde medarbetarnas privata finansiella transaktioner, följt av förfrågningar om restriktioner efter avslutad tjänstgöring och frågor rörande intressekonflikter (se diagram 26).

Förutom att bistå ECB:s personal med råd om etiska frågor genomförde CGO även kontroller av medarbetares privata finansiella transaktioner. I kontrollerna hittades visserligen ett begränsat antal fall där reglerna inte följts, varav 25 procent gällde medarbetare inom ECB:s banktillsyn, men inte i något av fallen rörde det sig om avsiktliga överträdelser eller regelbrott av allvarligare slag.

När det gäller medarbetare som lämnade sina befattningar inom banktillsynen under 2019 var det i två fall aktuellt med en karensperiod i enlighet med det etiska ramverket.

När den gemensamma uppförandekoden för medlemmar i organ på hög nivå inom Europeiska centralbanken började gälla den 1 januari 2019 granskade ECB:s etikkommitté de nyligen införda intresseförsäkringar som alla ledamöter i tillsynsnämnden måste lämna in, varpå de ifyllda försäkringarna publicerades på ECB:s webbplats för banktillsyn. Därutöver avgav kommittén 17 yttranden om medlemmar i organ på hög nivå inom ECB som arbetar med banktillsyn, varav de flesta gällde intressekonflikter.

Samarbetet mellan tillsynsmyndigheter och uppbyggandet av en gemensam etisk kultur fick ytterligare fart genom arbetsgruppen bestående av etik- och regelefterlevnadsansvariga. Den har blivit ett centrum för informationsutbyte och ett forum som arbetar för att den gemensamma uppförandekoden ska tillämpas på samma sätt inom hela den gemensamma tillsynsmekanismen.

5.6 Tillämpning av principen om åtskillnad mellan den penningpolitiska funktionen och tillsynsfunktionen

Tillämpningen av principen om att penningpolitiska uppgifter och tillsynsuppgifter ska hållas åtskilda handlade under 2019 främst om utbytet av information mellan de olika funktionsområdena.^[88]

I enlighet med beslut ECB/2014/39 om genomförandet av åtskillnaden mellan ECB:s penningpolitiska funktion och tillsynsfunktion^[89] skedde detta utbyte av information på behovsbasis, det vill säga funktionerna behövde visa att den begärda informationen var nödvändig för deras uppdrag. I de flesta fall beviljades åtkomst till förtrolig information direkt av den ECB-funktion som innehade informationen. Detta gjordes i enlighet med beslut ECB/2014/39 som tillåter att åtkomst till information i form av anonymiserade uppgifter eller information som inte är policykänslig beviljas direkt av funktionerna. Direktionen behövde inte ingripa för att lösa några intressekonflikter.

Direktionen behövde dock ingripa med stöd av beslut ECB/2014/39 i ett fåtal fall för att möjliggöra utbyte av icke-anonymiserad information rörande enskilda banker eller policykänsliga bedömningar. Åtkomst till uppgifter beviljades på behovsbasis efter en bedömning av det enskilda fallet och för en begränsad tidsperiod för att säkerställa att behovskravet var uppfyllt vid alla relevanta tidpunkter.

Åtskillnaden på beslutsnivå fungerade utan problem, och medlingspanelen behövde därför inte ingripa.

5.7 Ramverk för datarapportering och informationshantering

5.7.1 Utveckling när det gäller ramverket för datarapportering

I enlighet med artikel 140.4 i ramförordningen om SSM har ECB ansvar för att organisera processer för insamling och kvalitetsgranskning av de uppgifter som rapporteras av enheter som står under tillsyn.^[90] Huvudmålet är att se till att banktillsynsmyndigheterna har tillgång till tillförlitliga och aktuella tillsynsdata.

Ytterligare datakvalitetskontroller publiceras på ECB s webbplats för banktillsyn. Som en del i denna datakvalitetsgranskning uppdaterade ECB 2019 listan med ytterligare datakvalitetskontroller som tagits fram gemensamt med de nationella behöriga myndigheterna och som finns på ECB:s webbplats för banktillsyn. Syftet med dessa kontroller är att komplettera valideringsreglerna som EBA gett ut och förbättra kvaliteten på tillsynsdata. År 2019 började ECB även att offentliggöra resultaten från sina bedömningar av kvaliteten på datauppgifterna som skickas in enligt EBA:s tekniska standarder för genomförande. Resultaten offentliggörs varje kvartal och allmänheten kan ta del av dem i sammanställd form på sidan med tillsynsdata på ECB:s webbplats för banktillsyn.

Under 2019 ökade ECB öppenheten och tillgängligheten vad gäller tillsynsdata som offentliggörs på ECB:s webbplats för banktillsyn. Först och främst har ECB börjat att varje kvartal skriva ett pressmeddelande om trender för nyckeltal vad gäller kapitaltäckning, tillgångskvalitet och likviditet. Dessutom lägger ECB nu upp alla tillsynsdata i sammanställd form i ECB:s datalager för statistik (Statistical Data Warehouse), varifrån användare enkelt kan ladda ned tidsserier. ECB fortsatte också med sitt utökade offentliggörande av pelare 3-information på banknivå: utöver de tre kapitaltäcknings- och bruttosoliditetstal som betydande institut offentliggör på högsta konsolideringsnivån i de 19 euroländerna innehåller den offentliggjorda informationen från och med 2019 även mallarna för redovisning av likviditetstäckningskvot för alla globalt systemviktiga institut och andra systemviktiga institut, som visar innehavet av likvida tillgångar av hög kvalitet, kassautflöden och kassainflöden, både totalt och uppdelat.

Framsteg har även gjorts när det gäller att öka effektiviteten i rapporteringen och minska rapporteringsbördan för bankerna. Först och främst utökades bankernas katalog för integrerad rapportering (BIRD)^[91] så att även krav gällande intecknade tillgångar, resolutionsplaner och Finrep version 2.8 ska läggas in i databasen. Snart avslutas även arbetet med att lägga in kreditriskuppgifter från Corep framräknade enligt intern- eller schablonmetoden, värdepapperiseringar samt nödlidande lån enligt Finrep. För att rätta till eventuella inkonsekvenser och bevisa BIRD:s validitet och användbarhet testas just nu huruvida inmatningslagret i BIRD kan användas för att få fram de olika rapporteringskraven enligt beskrivningen i katalogen.

ECB stöder även EBA i utförandet av det uppdrag som EBA i enlighet med artikel 430c i den omarbetade kapitalkravsförordningen har vad gäller att bedöma möjligheten att skapa ett integrerat system för insamling av uppgifter om statistik, resolution och tillsyn. Syftet med ett sådant system bör vara att öka effektiviteten i rapporteringen genom att gemensamma definitioner används och överlappningar undviks samt att förbättra datautbytet mellan myndigheter och höja datakvaliteten.

5.7.2 IMAS, SSM:s informationshanteringssystem

Tillsynsmyndigheterna använder IMAS, SSM:s informationshanteringssystem, i sitt dagliga arbete. IMAS är en gemensam IT-plattform där alla som arbetar med tillsyn kan lägga in och ta del av information, oavsett om man arbetar på ECB eller en nationell behörig myndighet eller om man ingår i en gemensam tillsynsgrupp eller en specialiserad funktion. Genom IMAS blir det enklare att arbeta som ett team och se till att gällande åtkomstregler följs. Dessutom blir tillsynsarbetet effektivare och mer harmoniserat med IMAS genom att sådant som ÖUP, inspektioner på plats och tillståndsförfaranden genomförs korrekt och effektivt genom automatiserade arbetsflöden där all viktig information registreras och sparas. Detta möjliggör jämförelser mellan banker och stödjer horisontella analyser.

Det finns en ny databas för rapportering och analys av uppgifter som går under namnet IDRA (IMAS Data Reporting and Analytics). IDRA ger flexibel tillgång till tillsynsdata, och alla IMAS-användare har genom IDRA fått nya datahanteringsmöjligheter som möjliggör avancerade analyser.

5.7.3 Stresstestplattform och programmet för kreditriskbesök

I stresstester och granskningar av kreditengagemang som europeiska tillsynsmyndigheter genomför används ett särskilt IT-system vid namn STAR (Stress Test Account Reporting). STAR-plattformen kan användas genom hela stresstestet, från insamling och analys av stresstestsuppgifter till återkoppling till de testade instituten. Den ger effektivitetsvinster genom att arbetsflöden automatiseras och genom att stresstestsresultaten kan analyseras i plattformen. Genom STAR kan användare på ECB, de nationella behöriga myndigheterna och de testade instituten arbeta på en och samma centraliserade plattform som är säker och överensstämmande med SSM:s åtkomstregler.

I STAR-infrastrukturen går det även att använda programmet för kreditriskbesök, som tagits fram för att öka effektiviteten och harmoniseringen i kreditriskbesök. Programmet är ett stöd i alla delar av kreditriskbesöken. I det automatiseras arbetsflöden, rapporter kan tas fram samt ytterligare analyser av låneportföljer göras.

6 Rapportering om budgetutnyttjande

6.1 Utgifter 2019

Enligt SSM-förordningen måste ECB ha tillräckliga resurser för att kunna fullgöra sitt tillsynsuppdrag på ett effektivt sätt. Dessa resurser finansieras genom en tillsynsavgift som tas ut av de enheter som står under ECB:s tillsyn.

Utgifterna för tillsynsuppdraget tas upp separat i ECB:s budget. Det är ECB-rådet som har ansvar för ECB:s budget. ECB-rådet antar ECB:s årliga budget på direktionens förslag och i samråd med tillsynsnämndens ordförande och vice ordförande i frågor som rör SSM. ECB-rådet bistås av budgetkommittén (BUCOM), som består av representanter från alla nationella centralbanker i Eurosystemet och från ECB. BUCOM bistår ECB-rådet genom att förse det med utvärderingar av ECB:s rapporter om planering och övervakning av budgeten.

Under 2019 låg utgifterna i stort sett i linje med beräkningarna

ECB:s utgifter för tillsynsrelaterade uppgifter utgörs främst av direkta utgifter som uppstår i generaldirektoraten i ECB:s banktillsyn. Tillsynsuppdraget är även mycket beroende av de gemensamma stödtjänster som tillhandahålls av ECB:s befintliga stabsavdelningar, bland annat för lokaler, personaladministration, administration, budgetering och kontroll, redovisning, rättstjänster, kommunikation och översättning, internrevision, statistik och IT-tjänster.

I april 2019 antog ECB-rådet ECB:s beslut om det belopp som ska tas ut genom tillsynsavgifter 2019. I det beslutet fastställs de beräknade årsutgifterna för banktillsynen till 559,0 miljoner euro.^[92] Vid årsslutet 2019 uppgick ECB:s utgifter för tillsynsuppgifter till 537,0 miljoner euro (se tabell 6). Utgifterna var 4 procent lägre än beräkningarna som tillkännagavs i april 2019, vilket visar att utgiftsplaneringen håller på att stabiliseras. Överskottet på 22,0 miljoner euro kommer i sin helhet att dras av från tillsynsavgifterna för avgiftsperioden 2020, som enligt det reviderade ramverket för avgifter kommer att tas ut i efterskott^[93] 2021.

ECB grupperar sina kostnader utifrån en funktionsbaserad klassificering så att det kan redovisas separat. För ECB:s tillsynsuppgifter är de främsta uppgiftsbaserade grupperingarna

• direkt tillsyn över betydande banker och bankgrupper
• överinseende över mindre betydande banker och bankgrupper
• övergripande uppgifter och specialtjänster.

Klassificeringen fastställs på grundval av de kostnader som uppstått för de affärsområden på ECB som ansvarar för respektive tillsynsuppgift. För varje gruppering innefattar den rapporterade kostnaden fördelningen av de gemensamma tjänster som tillhandahålls av ECB:s stödjande affärsområden. ECB använder också dessa klassificeringar till att identifiera uppdelningen av de årliga kostnader som ska täckas av årliga tillsynsavgifter från enheter under tillsyn baserat på status som betydande eller mindre betydande. Enligt den metod som definieras i artikel 8 i avgiftsförordningen för uppdelningen av årliga tillsynsavgifter ska de kostnader som rör övergripande uppgifter och specialtjänster fördelas proportionellt på grundval av den fullständiga kostnaden för tillsyn över betydande institut respektive kostnaden för den indirekta tillsynen över mindre institut.

Kostnaderna för direkt tillsyn av betydande banker och bankgrupper består till största delen av kostnaderna för ECB:s deltagande i de gemensamma tillsynsgrupperna och inspektioner på plats. Här ingår också kostnaderna för den riktade granskningen av interna modeller. Överinseende över mindre betydande banker och bankgrupper består av överinseende över tillsynsarbete och tillståndsuppgifter. Övergripande uppgifter och specialtjänster består av sådant som arbetet i tillsynsnämndens sekretariat, makrotillsynsuppgifter inbegripet i samband med stresstester, beslutsfattande inom tillsynen, statistiktjänster och avdelade juridiska tjänster.

Den största delen av kostnaderna för tillsynsverksamheten avser löner och förmåner samt relaterade utgifter för hyra och lokaler och andra personalrelaterade kostnader som tjänsteresor och utbildning.

År 2019 ökade årsutgifterna med 4 procent jämfört med 2018. Ökningen berodde främst på den godkända ökningen av personalstyrkan. Det ledde i sin tur också till ökade kostnader för sådant som lokaler och affärsresor.

Utöver sina interna resurser anlitar ECB externa konsulter som antingen tillhandahåller specialistkompetens eller konsulttjänster under kvalificerad intern vägledning på grund av tillfällig resursbrist. Under 2019 betalade ECB totalt 68,7 miljoner euro för konsulter som arbetade med centrala tillsynsuppgifter, vilket var 7,1 miljoner euro mindre än 2018. Den enskilda verksamhet som krävde störst andel konsulttjänster var den riktade granskningen av interna modeller, där kostnaderna för externa konsulttjänster uppgick till 34,9 miljoner euro 2019. Den riktade granskningen av interna modeller kommer snart att vara avslutad, även om vissa uppgifter kommer att gå över till att bli löpande uppgifter från och med 2020. Under 2019 lades även 21,4 miljoner euro på externa resurser för de samlade bedömningarna, samt ytterligare 2,1 miljoner euro på förberedelser inför Brexit. De återstående konsultutgifterna gick främst till ”vanliga” tillsynsuppgifter på plats, inbegripet gränsöverskridande uppdrag. Mer information om detta arbete finns i kapitel 1.

Prognos för banktillsynsavgifterna 2020

Den europeiska banktillsynen har funnits i fem år och har nu gått igenom uppstartsfasen till att bli en etablerad institution. Kostnaderna för banktillsynen har följaktligen ökat. I nästa fas ämnar ECB koncentrera sig på hållbar kostnadskontroll. Det innebär att ECB hädanefter kommer att arbeta hårt för att löpande sträva efter effektivitetsförbättringar genom internaliseringsåtgärder där så är möjligt, upprätthålla resursdisciplin och hela tiden förbättra produktiviteten, vilket dock kan innebära inledande investeringar. ECB har åtagit sig detta för att på medellång sikt röra sig mot kostnadsstabilitet.

År 2019 godkände ECB-rådet en nettoökning på 112,5 heltidsekvivalenter för 2020: 59,5 för centrala banktillsynsområden och 53 för relaterade gemensamma tjänster. I linje med stabiliseringsstrategin ingår i dessa siffror 44 heltidsekvivalenter som godkänts för anställning som annars skulle behöva köpas in genom konsulter (särskilt för IT-tjänster rörande uppgiftsrapportering och informationshantering). Ytterligare anställningar för arbete som tidigare utfördes av externa resurser utreds och kan resultera i fler heltidsekvivalenter framöver.

Som en följd av detta kommer den kontrollerade ökningen av utgifterna för tillsynsuppgifter att fortsätta 2020, med en tolvprocentig ökning jämfört med 2019. Denna ökning av kostnaderna beror delvis på i) att antalet banker som tillsyn ska utövas över förväntas öka i och med att länder ingår avtal om nära samarbete med ECB och ii) Brexit. Samtidigt kommer antalet och/eller storleken på bankerna eller bankgrupperna under tillsyn att öka på den högsta konsolideringsnivån. Allt annat lika innebär det att avgiften för varje enskild bank eller bankgrupp inte kommer att öka i samma takt som ECB:s utgifter.

Från och med avgiftsperioden 2020 beräknas tillsynsavgifterna utifrån de faktiska årliga kostnaderna för banktillsynen, det vill säga efter avgiftsperiodens slut.

Den årliga tillsynsavgiften för 2020, som tas ut 2021, räknas fram efter avgiftsperiodens slut utifrån de faktiska utgifterna för hela året justerat efter i) överskottet på 22,0 miljoner euro från 2019 års avgiftsperiod och ii) belopp som återbetalats eller tagits ut från enskilda banker för tidigare avgiftsperioder, mottagen dröjsmålsränta och avgifter som inte kan drivas in. Nettovärdet för dessa justeringar som rörde räkenskapsåret 2019 men som inte hade tagits med i förhandsberäkningen av avgifterna för 2019 uppgick till 0,1 miljoner euro. Värdena för 2020 räknas fram när avgiftsperioden är slut.

Utifrån den information som finns att tillgå i dagsläget förväntas de sammanlagda avgifterna som ska tas ut 2021 vara ungefär i nivå med 2019. När det gäller hur det sammanlagda beloppet ska fördelas mellan de olika kategorierna av institut förväntas 90 procent tas ut från betydande institut och 10 procent från mindre betydande institut, vilket motsvarar fördelningen av de faktiska utgifterna 2019.

6.2 Avgiftsramar 2019

Avgiftsförordningen utgör tillsammans med SSM-förordningen det regelverk enligt vilket ECB tar ut en årlig tillsynsavgift för sina utgifter för tillsynsuppdraget. I avgiftsförordningen fastställs metoderna för att i) fastställa totalbeloppet för den årliga tillsynsavgiften, ii) beräkna det belopp som ska betalas av varje institut under tillsyn och iii) debitera den årliga tillsynsavgiften.

Översyn av ECB:s ramverk för tillsynsavgifter

Resultatet från översynen av ECB:s ramverk för tillsynsavgifter tillkännagavs den 17 december 2019. ECB inledde översynen i juni 2017 med ett offentligt samråd där feedback och ändringsförslag för eventuella förbättringar i ramverket efterfrågades. Efter det offentliga samrådet analyserade ECB alla kommentarer från allmänheten och genomförde också en egen intern översyn av ramverket. Resultaten lades fram i det andra offentliga samrådet, som inleddes i april 2019, i form av förslag om förbättring av ramverket. Genom att genomföra två offentliga samråd hade ECB en betydelsefull dialog med allmänheten om beräkningsmetoderna för ECB:s tillsynsavgifter. ECB uppskattar alla kommentarer som inkommit och har i görligaste mån försökt tillgodose enskilda intressenters synpunkter, samtidigt som man har säkerställt att regelverket för tillsynsavgifter förblir rättvist och transparent.

Den ändrade förordningen och tillhörande beslut gäller för beräkningen av de årliga tillsynsavgifterna för avgiftsperioden 2020^[94]. De främsta ändringarna i regelverket sammanfattas nedan.

Tillsynsavgifterna tas ut i efterhand: Tillsynsavgifterna tas inte längre ut på basis av beräknade tillsynskostnader. Istället görs avgiftsberäkningen utifrån de faktiska årliga kostnaderna för banktillsynen, det vill säga efter varje avgiftsperiods slut.

Rabatt på den lägsta avgiftskomponenten för små mindre betydande institut: Den lägsta avgiftskomponenten halverades för mindre betydande institut med samlade tillgångar på högst 1 miljard euro. Enligt uppgifter från 2019 kommer ungefär 60 procent av de mindre betydande instituten att få en sådan rabatt, som i praktiken reducerar deras avgift med mellan 3 och 50 procent. Tillsynsavgifterna för mindre betydande institut som inte får ta del av denna rabatt har ökat måttligt med ungefär 3 procent.

Återanvändning av tillsynsdata som ECB har tillgång till: Att avgiftsfaktorer inte behöver rapporteras in separat innebär effektivitetsvinster för över 90 procent av enheterna och grupperna som står under tillsyn. Avgiftsfaktorer kan dock inte fås fram från tillsynsdata i) för grupper under tillsyn som exkluderar tillgångar i dotterbolag i icke-deltagande medlemsstater och i tredjeländer vid beräkning av tillsynsavgiften och ii) för filialer som inte måste rapportera finansiell tillsynsinformation i enlighet med förordning (EU) 2015/534^[95]. Dessa institut måste därför även fortsättningsvis lämna in avgiftsfaktorer genom ett särskilt förfarande.

Ändring av kravet på revisorsintyg för uppgifter om filialers sammanlagda tillgångar: Skyldigheten att tillhandahålla revisorsintyg för att styrka en filials samlade tillgångar för beräkningen av ECB:s tillsynsavgift stod för merparten av de avgiftsbetalande filialerna inte i proportion till den tillsynsavgift som skulle betalas. Därför får nu avgiftsbetalande filialer tillhandahålla ett brev från ledningen som styrker avgiftsfaktorn istället för ett revisorsintyg.

Språkversionerna av avgiftsavin: ECB utfärdar nu avgiftsavier på samtliga officiella EU-språk.

Eftersom 2020 är ett övergångsår behöver tillsynsavgifterna för 2020 inte betalas förrän 2021. Avgifterna för de faktiska kostnaderna för banktillsynsuppgifterna under räkenskapsåret 2020 faktureras under det första halvåret 2021. På grund av övergången från förhands- till efterhandsbetalning av avgifter kommer överskottet från 2019 och de justeringar som behövde göras för avgiftsrelaterat arbete 2019 och som inte ingick i beräkningen av avgifterna för 2019 att räknas in i 2021 års avgifter.

Under övergångsperioden kommer ECB att med jämna mellanrum skicka information till de avgiftsbetalande instituten om vad ändringarna innebär i praktiken och vägleda dem igenom de nya förfarandena.

Sammanlagt avgiftsbelopp 2019

I april 2019 fastställde ECB att sammanlagt 576,0 miljoner euro skulle tas ut i tillsynsavgifter 2019. Denna summa var baserad på de förväntade utgifterna för hela året 2019, som uppgick till 559,0 miljoner euro, justerat enligt följande: i) det underskott på 15,3 miljoner euro som överförts från avgiftsperioden 2018 och ii) 1,7 miljoner euro (netto) som hade återbetalats till enskilda banker för tidigare avgiftsperioder.

Det belopp som ska täckas genom årliga tillsynsavgifter är uppdelat i två delar. Denna uppdelning beror på enheternas status som betydande eller mindre betydande och återspeglar ECB:s olika grader av tillsyn.

Som förklaras i avsnitt 6.1 finns ett samlat överskott på 22,0 miljoner euro mellan de faktiska utgifterna för banktillsynsuppgifter 2019 och det väntade beloppet för samma år. Överskottet kommer att dras av från avgifterna för avgiftsperioden 2020.

När det sammanlagda beloppet som skulle tas ut 2019 tillkännagavs uppdagades en inkonsekvens i hur underskottet som förts över från 2018 hade fördelats mellan de två kategorierna av banker. De betydande instituten hade fått betala 0,7 miljoner euro för lite och de mindre betydande instituten 0,7 miljoner euro för mycket av den sammanlagda avgiften för 2019. Detta har justerats i det överskott som ska dras av från avgiften för 2020.

Enskilda tillsynsavgifter

På banknivå beräknas avgifterna på grundval av bankens betydelse och riskprofil med hjälp av årliga avgiftsfaktorer som bankerna som står under tillsyn uppger med den 31 december föregående år som referensdatum. Tillsynsavgiften som beräknats för respektive bank tas sedan ut genom årliga inbetalningar (se figur 7).

Tillsynsavgiften fastställs på högsta konsolideringsnivå inom de medlemsstater som deltar i SSM. Den består av en variabel avgiftskomponent och en lägsta avgiftskomponent. Den senare gäller lika för alla banker och motsvarar 10 procent av det totala belopp som ska tas ut.^[96]

Enligt artikel 7 i avgiftsförordningen kräver nedanstående ändringar i situationen för en individuell bank att tillsynsavgiften för den banken ändras: i) ändrad tillsynsstatus för enheten under tillsyn, det vill säga att enheten klassificeras om från betydande till mindre betydande eller tvärtom, ii) en ny enhet under tillsyn får tillstånd eller iii) ett befintligt tillstånd dras in. Ändringar under tidigare avgiftsperioder som ledde till att ECB beslutade om en ny tillsynsavgift motsvarade 1,8 miljoner euro 2019, varav 1,7 miljoner euro räknades in i de årliga tillsynsavgifterna för 2019.

Mer information om tillsynsavgifter finns på ECB:s webbplats för banktillsyn. Dessa sidor uppdateras regelbundet och finns på alla officiella EU-språk.

Andra intäkter relaterade till banktillsyn

ECB får besluta om administrativa sanktioner för enheter under tillsyn som inte efterlever förpliktelser enligt EU:s regleringar om banktillsyn (inbegripet ECB:s tillsynsbeslut).^[97] Intäkterna i samband härmed beaktas inte vid beräkningen av de årliga tillsynsavgifterna. Avgiftsförordningen säkerställer att tillsynsavgiften inte påverkas av varken skadestånd som enheter under tillsyn ska betala till tredje parter eller administrativa sanktioner som de ska betala till ECB. Administrativa sanktioner som enheter under tillsyn betalar bokförs som intäkter i ECB:s resultaträkning. År 2019 uppgick intäkterna från de sanktioner som ECB ålagt enheter under tillsyn att betala till 7,0 miljoner euro.^[98]

7 Rättsakter som antagits av ECB

I detta avsnitt anges de rättsakter om banktillsyn som antogs av ECB under 2019 och som offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning och/eller på ECB:s webbplats. Rättsakterna har antagits i enlighet med artikel 4.3 i förordning (EU) nr 1024/2013 och andra relevanta rättsakter.

7.1 ECB-förordningar

ECB/2019/37
Europeiska centralbankens förordning (EU) 2019/2155 av den 5 december 2019 om ändring av förordning (EU) nr 1163/2014 om tillsynsavgifter (EUT L 327, 17.12.2019, s. 70)

Rättelse till Europeiska centralbankens förordning (EU) 2019/2155 av den 5 december 2019 om ändring av förordning (EU) nr 1163/2014 om tillsynsavgifter (EUT L 330, 20.12.2019, s. 106)

7.2 Andra ECB-rättsakter än förordningar

ECB/2019/1
Europeiska centralbankens rekommendation ECB/2019/1 av den 7 januari 2019 om utdelningsregler (EUT C 11, 11.1.2019, s. 1).

ECB/2019/4
Europeiska centralbankens beslut (EU) 2019/322 av den 31 januari 2019 om delegering av befogenheten att anta beslut om tillsynsbefogenheter som tilldelats enligt nationell lag (EUT L 55, 25.2.2019, s. 7)

ECB/2019/5
Europeiska centralbankens beslut (EU) 2019/323 av den 12 februari 2019 om att uppdra åt chefer för organisationsenheter att anta beslut om tillsynsbefogenheter som tilldelats enligt nationell lag (EUT L 55, 25.2.2019, s. 16)

ECB/2019/10
Europeiska centralbankens beslut (EU) 2019/685 av den 18 april 2019 om det totala årliga tillsynsavgiftsbeloppet för 2019 (EUT L 115, 2.5.2019, s. 16)

ECB/2019/14
Europeiska centralbankens beslut (EU) 2019/976 av den 29 maj 2019 om principerna för att uppställa mål och ge feedback i de gemensamma tillsynsgrupperna och om upphävande av beslut (EU) 2017/274 (EUT L 157, 14.6.2019, s. 61).

ECB/2019/23
Europeiska centralbankens beslut (EU) 2019/1376 av den 23 juli 2019 om delegering av befogenheten att anta beslut om passförfaranden, förvärv av kvalificerade innehav och återkallelse av auktorisationen för kreditinstitut (EUT L 224, 28.8.2019, s. 1)

ECB/2019/26
Europeiska centralbankens beslut (EU) 2019/1377 av den 31 juli 2019 om att uppdra åt chefer för organisationsenheter att anta delegerade beslut om passförfaranden, förvärv av kvalificerade innehav och återkallelse av auktorisationen för kreditinstitut EUT L 224, 28.8.2019, s. 6)

ECB/2019/27
Europeiska centralbankens beslut (EU) 2019/1378 av den 9 augusti 2019 om ändring av beslut ECB/2014/16 om inrättandet av en administrativ omprövningsnämnd och nämndens arbetsordning (EUT L 224, 28.8.2019, s. 9).

ECB/2019/38
Europeiska centralbankens beslut (EU) 2019/2158 av den 5 december 2019 om metoder och förfaranden för att bestämma och insamla uppgifter avseende avgiftsfaktorer som används för att beräkna de årliga tillsynsavgifterna (EUT L 327, 17.12.2019, s. 99).

Rättelse till Europeiska centralbankens beslut (EU) 2019/2158 av den 5 december 2019 om metoder och förfaranden för att bestämma och insamla uppgifter avseende avgiftsfaktorer som används för att beräkna de årliga tillsynsavgifterna (EUT L 330, 20.12.2019, s. 105).

Uppförandekod för medlemmar i organ på hög nivå inom Europeiska centralbanken (EUT C 89, 8.3.2019, s. 2)

Samförståndsavtal mellan Europeiska revisionsrätten och Europeiska centralbanken angående granskning av ECB:s tillsynsuppgifter (9.10.2019)