Interview mit Handelsblatt

Interview mit Danièle Nouy, Vorsitzende des Aufsichtsgremiums der EZB, geführt von Yasmin Osman und Michael Maisch und publiziert am 18. April 2017

Frau Nouy, vor 10 Jahren brach die große Finanzkrise aus. Für wie wahrscheinlich halten Sie es, dass Banken erneut eine solche Krise auslösen?

Man soll niemals nie sagen, aber die Banken sind seit damals widerstandsfähiger geworden. Natürlich wird es auch in der Zukunft Krisen geben. Aber ich hoffe, dass wir dann besser vorbereitet sind. Die Konsequenzen wären wohl weniger dramatisch, auch weil wir über hilfreichere Instrumente zur Gegenwehr verfügen als damals.

Sind Sie mit der Widerstandsfähigkeit speziell des europäischen Bankensystems denn schon zufrieden?

Ich weiß ehrlich gesagt nicht, ob wir so etwas wie ein europäisches Bankensystem überhaupt haben. Die Strukturen in den jeweiligen EU-Staaten sich doch noch sehr unterschiedlich. Und natürlich haben einige Banken noch ihre Hausaufgaben zu machen. Die notleidenden Kredite haben weiterhin hohe Priorität. Sie schwächen das Bankensystem. Wenn eine Bank zu viele notleidende Kredite hat, ist es schwer für sie, profitabel zu sein. Darunter leidet auch die Wirtschaft, weil es Banken mit einem hohen Bestand an notleidenden Krediten schwer fällt, zusätzliche Kredite bereitzustellen.

Die EZB drängt die Banken dazu, sich ihrer faulen Kredite zu entledigen. Werden einige Banken abgewickelt werden müssen, wenn sie nicht mit den Zeitplänen der EZB-Aufsicht Schritt halten?

Wir haben die Banken gebeten, uns sehr detaillierte Pläne vorzulegen, wie sie mit ihren notleidenden Krediten umgehen. Die Aufseher stellen sicher, dass die Pläne ehrgeizig, aber noch realistisch sind. Wir dosieren die Medizin nicht so, dass der Patient stirbt. Und es kann keine Einheitslösung für alle Banken geben. Was uns aber für die Zukunft wichtig ist: Dass die Banken nicht den Grundstein für neue faule Kredite legen.

Wie soll das funktionieren?

Man weiß natürlich nicht vorab, welcher Kredit künftig einmal notleidend sein wird. Daher prüfen wir genau, dass die Kreditvergabepraxis und das Risikomanagement sicher und solide sind. Das war vor der Krise nicht immer der Fall. Wir achten auch darauf, dass die Banken genug Personal einsetzen und die nötigen Werkzeuge haben, um früh zu erkennen, wenn es mit einem Darlehen Probleme gibt. Je später Banken gegensteuern, desto schwieriger ist es, einen Kredit wieder in die Spur zu bringen.

Der Chef der Europäischen Bankenaufsicht EBA, Andrea Enria, hat eine europaweite Bad Bank für faule Kredite vorgeschlagen. Seine Idee stößt bei nationalen Regierungschefs auf Widerstand. Wie stehen Sie zu dem Vorschlag?

Angesichts der Größe des Problems – wir sprechen von faulen Krediten im Umfang von 921 Milliarden Euro – brauchen wir alle Instrumente, die wir aufbringen können. Deshalb bin ich Andrea Enria dankbar für seinen Vorschlag, auch wenn ich nicht in allem mit ihm übereinstimme. Es ist zum Beispiel ein Problem, dass in seinem Konzept lange unklar bleibt, welchen Preis die faulen Kredite letztlich erzielen. Dieses Wissen wäre für eine Bank, die ein Portfolio übertragen will, aber wichtig.

Welche Aspekte halten Sie für gut?

Ein Allheilmittel ist so ein Fonds zwar nicht. Aber wenn so viele Banken ihre notleidenden Kredite verkaufen wollen, haben sie keine starke Verhandlungsposition. Wir haben es mit einem Käufermarkt zu tun. Bei einem gemeinsamen europäischen Vermögensverwalter wäre das anders. Eine europäische Initiative dieser Art wäre auch ohne EU-Gelder denkbar.

Woher soll das Geld dann kommen?

Man könnte so etwas national finanzieren, oder mithilfe privaten Geldes. Eine europäische Initiative hätte den Vorteil, dass es kein Stigma gibt. Es gibt viele unterschiedliche Ursachen für notleidende Kredite, wie etwa mangelndes Wachstum oder eine Wirtschaftskrise. Aber es gibt auch Problemkredite in Ländern, in denen faule Kredite einfach nicht entschlossen genug abgebaut wurden. Und das selbst in solchen Ländern, in denen es nicht sehr viele marode Darlehen gegeben hat.

Sie spielen nicht etwa auf die faulen Schiffskredite in Deutschland an?

Nun, wie bei allen Altlasten wird das Problem auf Ebene der einzelnen Banken behandelt, mit ehrgeizigen, aber realistischen Plänen für ihre Verringerung. Schiffskredite in Deutschland sind ein gutes Beispiel dafür, wie wir bei gemeinsamen Problemen vorgehen und wie mit notleidenden Krediten umgegangen werden sollte. Wir haben in Bezug auf Schiffskredite mit Kollegen in Deutschland zusammengearbeitet. Das ist ein gutes Beispiel dafür, dass Aufsicht auf europäischer Ebene funktioniert und dass wir gemeinsam besser arbeiten. Wir gehen das Problem auf unterschiedliche Weisen an und ergänzen uns so in der Arbeit, die wir gemacht hätten, wenn wir alleine vorgegangen wären. Das Beispiel zeigt, dass selbst ein Land, in dem es insgesamt nur wenige faule Kredite gibt, ein Interesse an diesem Thema haben könnte.

Der Hotspot für faule Kredite ist allerdings Italien. Dort haben nach Monte dei Paschi zwei weitere regionale Banken um eine sogenannte vorsorgliche Rekapitalisierung gebeten. Sollte man solche Banken nicht einfach abwickeln?

Der Prozess der vorsorglichen Rekapitalisierung ist kompliziert. Banken müssen sie beantragen, und ihre Eigentümer müssen akzeptieren, dass ihre Eigentumsrechte vollständig verwässert werden. Die nationale Regierung muss bereit und in der Lage sein, die Bank mit Staatsgeldern zu unterstützen – zur Sicherung der Finanzstabilität. Dies muss dann der Europäischen Kommission mitgeteilt werden, die die Entscheidung trifft. Aufgabe der EZB ist es, zu beurteilen, ob die Bank solvent ist. Wird davon ausgegangen, dass dies der Fall ist, muss die EZB anhand strenger Kriterien die Kapitallücke ermitteln. Es ist ein sehr schwerwiegender Schritt eine Bank für nicht mehr solvent zu erklären. Das folgt genauen Regeln, der Beurteilungsspielraum ist nicht sehr groß.

Vielleicht haben Sie einfach nicht die nötige Entschlossenheit, so weit zu gehen?

Wir sind nicht die einzige Institution, die die Abwicklung einer Bank einleiten kann, das kann auch die Chefin der EU-Abwicklungsbehörde Elke König. Bislang haben also zwei Institutionen Monte dei Paschi als solvent beurteilt. Frau König hat vor EU-Parlamentariern vor kurzem sinngemäß gesagt, wir haben einige Banken, die sich in unruhiger See befinden, aber noch immer solvent sind. Besser könnte ich es auch nicht ausdrücken.

Wo lauern für Europas Banken im Moment die gefährlichsten Untiefen?

Abgesehen von den Altlasten, die am drängendsten sind, sind die Ertragsprobleme ein ernstes Thema. Um besser kapitalisiert und stärker zu werden, müssen Banken Kapital aufnehmen – was viele gemacht haben – oder Gewinne einbehalten. Ohne Profitabilität ist es für Banken schwer, frisches Kapital einzusammeln oder Gewinne einzubehalten. Die niedrigen Erträge sind auf viele Faktoren zurückzuführen, unter anderem auf notleidende Kredite. Aber natürlich fordert auch das Zinsumfeld allmählich seinen Tribut, nachdem die Banken bereits seine Vorteile genossen haben: Verringerung der Refinanzierungskosten, Wertsteigerungen bei bestimmten Bankenaktiva, bessereKreditqualität für Schuldner. Die hohen Entwicklungkosten und die Herausforderungen der Digitalisierung sind ebenfalls ein Hemmnis. Auch das Aufwand-Ertrag-Verhältnis ist bei Banken im Euroraum recht hoch, im Durchschnitt liegt es bei 65 %, was bedeutet, dass es in einigen Ländern noch höher ist. Vor allem Deutschland hat eines der höchsten Aufwand-Ertrag-Verhältnisse im gesamten Eurogebiet.Es könnte auf Überkapazitäten zurückzuführen sein. Die Banken müssen also ihre Geschäftsmodelle überprüfen und sich an veränderte Gegebenheiten anpassen.

Noch nie zuvor waren die Zinsen so lange so niedrig. Wie viele Banken werden einen künftigen Zinsanstieg nicht mehr verkraften und umkippen?

Das gilt hoffentlich für keine Bank. Wir versuchen das ja als Bankenaufseher frühzeitig anzugehen, am besten, bevor es auftritt. Darum haben wir gerade damit begonnen zu analysieren, wie anfällig die Banken für Zinsrisiken in ihren Anlagebüchern sind. Ich sollte hinzufügen, dass wir keinen Einblick in die Zentralbanktätigkeit der EZB haben. Vielmehr ist es einfach üblich, dass Aufseher diese Art von Risikosensitivitätsanalyse durchführen. Und der Basler Ausschuss verlangt auch, dass sie dies tun.

…dabei wird geprüft, was geschieht, wenn die Zinsen plötzlich um zwei Prozentpunkte steigen oder fallen. Werden viele Banken durchfallen?

Es geht nicht um bestehen oder durchfallen. In diesem Jahr gibt es keinen Stresstest der EBA. Wir haben uns deshalb entschieden, die Zinsrisiken selbst zu analysieren. Nicht mechanistisch, sondern sehr stark auf die einzelne Bank abgestimmt. Wir wollen der Arbeit, die wir auf Einzelbankebene geleistet haben, ein vergleichendes Element hinzufügen, um Vergleichswerte für ähnliche Banken zu erhalten. Die Resultate werden auch die Kapitalempfehlungen der Säule 2 beeinflussen, die wir für die Banken festlegen werden.

Das wird also nur Teil der freiwilligen Kapitalempfehlungen und nicht Teil der individuellen Pflichtkapitalpuffer, die Sie verordnen?

Hier gelten die Vorgaben der Europäischen Kommission, wonach wir die Kapitalzuschläge zwischen einer verpflichtenden Anforderung und einer Empfehlung aufteilen müssen. Ein Stresstest ist ein hypothetisches Szenario und gehört somit gemäß den Klarstellungen zu Kapitalanforderung und Kapitalempfehlung, die wir auf Anfrage von den Gesetzgebern erhalten haben, tatsächlich in die Empfehlungen. Außerdem erwarten wir beim Ergebnis, dass mehr qualitative Maßnahmen erforderlich sein werden, die schwer in eine bestimmte Kapitalquote zu übersetzen sind.

Wir haben bereits über zu hohe Kosten und zu niedrige Gewinne gesprochen, könnte eine Konsolidierung des europäischen Bankenmarkts ein Teil der Lösung sein?

Auf jeden Fall. Konsolidierung ist absolut notwendig, und je schneller sie kommt, desto besser.

Gilt das auch für grenzüberschreitende Zusammenschlüsse?

Die Marktteilnehmer erwarten das. Mit der Bankenunion haben wir einen paneuropäischen Markt geschaffen, insofern wären paneuropäische Geldhäuser ein logischer Schritt. Aber natürlich kann es auch auf nationaler Ebene sinnvolle Fusionen oder Übernahmen geben. Die Entscheidung darüber welche Zusammenschlüsse sinnvoll sind, sollten aber nicht die Aufseher treffen, sondern erst einmal der Markt und die Investoren. Dann würden wir als Kontrolleure jedes Vorhaben auf Herz und Nieren prüfen und festlegen, welche Bedingungen wir an spezifische Fusionen knüpfen, damit die neuen Unternehmen von Anfang an stark sind.

Aber bräuchte der Markt nicht erst einmal ein Signal von den Aufsehern, dass sie keine Bedenken gegen noch größere Banken hegen?

Natürlich sollten wir keine neuen Banken schaffen, die so groß sind, dass sie im Fall einer akuten Krise vom Staat gerettet werden müssen. Aber die schiere Größe bereitet mir nicht die größte Sorge. Komplexität ist meiner Meinung nach das höhere Risiko. Die Zusammenschlüsse müssen sinnvoll sein, und die neue Bank muss vom ersten Tag an stabil und sicher sein. Was wir nicht wollen, sind Fusionen schwacher Institute. Das würde das neue Unternehmen nicht stärker machen. Aus zwei hässlichen Entlein wird kein schöner Schwan. Was das angeht, werden wir sehr wachsam sein.

Wie wachsam sind Sie denn im Moment, wenn es um das Thema Deregulierung der Finanzbranche geht?

Natürlich müssen wir aufpassen. Es gibt einige Menschen, die glauben, dass höhere Kapitalanforderungen die Banken hindern, mehr Kredite zu vergeben. Ich bin dagegen davon überzeugt, dass nur gut kapitalisierte Banken in der Lage sind, die Wirtschaft nachhaltig über den Konjunkturzyklus hinweg mit Krediten zu stützen. Deshalb waren die eingeleiteten Reformen sinnvoll, deren Umsetzung sich ja noch bis 2019 hinzieht. Eine Aufweichung wäre aus meiner Sicht ein falscher Schritt.

Der neue US-Präsident hat bereits eine deutliche Deregulierung der Finanzbranche angekündigt. Sobald er Vertraute in den wichtigsten US-Behörden ernannt hat, könnten sie auch Druck auf internationale Regulierungsgremien wie den Basler Ausschuss ausüben, oder?

Ich habe natürlich keine Kristallkugel, aber ich wäre skeptisch, was Ihre Befürchtungen angeht.

Aber Amerikaner und Europäer haben sich doch ohnehin bei den Basler Verhandlungen über die Vollendung der neuen Bankenregeln zerstritten. Lässt sich das Reformprojekt jetzt überhaupt noch retten?

Ich bin optimistisch, dass wir zu einer Einigung kommen. Wir haben bereits einen großen Teil der Arbeit erledigt und sind sehr nahe an einem Kompromiss. Ich bin sehr zuversichtlich, dass diese Fortschritte nicht verloren gehen werden. Größere Sorge bereiten mir mögliche Änderungen bei den europäischen Eigenkapitalregeln CRD IV und CRR. Einige der derzeitigen Vorschläge würden den Entscheidungsspielraum der Aufseher einschränken, zum Beispiel wenn es um die Details der Säule-2-Kapitalanforderungen an die Banken geht. Ich kann mir nicht vorstellen, dass wir entscheiden können oder sollten, wie viele Basispunkte zusätzliches Kapital den einzelnen Risikokategorien zugewiesen werden sollten. Wenn wir eines aus der Finanzkrise gelernt haben, dann das: Risiken hängen zusammen und beeinflussen sich gegenseitig.

Ihre Amtszeit als erste Leiterin der Bankenaufsicht bei der EZB läuft noch bis Ende des kommenden Jahres, können Sie schon ein Fazit ziehen?

Die wichtigste Lehre lautet für mich, dass es wirklich eine hervorragende Idee war, eine Bankenunion mit einheitlicher Aufsicht über die großen Geldhäuser in der Eurozone zu schaffen. EZB-Mitarbeiter und nationale Aufseher arbeiten gemeinsam besser. Auch der Aufbau der Einheitlichen Abwicklungsbehörde in Brüssel war ein sehr sinnvoller Schritt. Unglücklicherweise fehlt mit der gemeinsamen Einlagensicherung noch ein Pfeiler der Bankenunion. Dieser Schritt muss folgen.

Aber gerade Deutschland fürchtet dadurch eine Vergemeinschaftung von Risiken. Das Programm ist alles andere als populär.

Ich weiß, aber die Maßnahmen sind nötig. Das Programm zur Risikoreduzierung, das mit der gemeinsamen Einlagensicherung verbunden ist, sollte sobald wie möglich starten. Denn am Ende würden alle von der Vollendung der Bankenunion profitieren, die Banken, die Bürger und die gesamte Wirtschaft.

War es denn auch eine so gute Idee, die einheitliche Bankenaufsicht unter dem Dach der EZB anzusiedeln? Drohen zwischen Geldpolitik und der Stabilitätssicherung des Bankensektors nicht zu viele Interessenskonflikte?

Ich weiß, dass das in Deutschland eine weit verbreitete Ansicht ist, aber auch in meiner früheren Rolle in Frankreich war ich immer eine absolut unabhängige Bankenaufseherin innerhalb einer Notenbank. Bei der EZB haben wir sehr strenge Regeln für die Trennung zwischen Geldpolitik und Aufsicht, und bislang habe ich noch keine Interessenskonflikte erlebt. Wir tun einfach, was wir tun müssen.

Es geht ja nicht nur um Interessenskonflikte. Der Europäische Rechnungshof beklagt, dass ihm die EZB nicht alle Dokumente zur Verfügung gestellt hat, um die Effizienz der Bankenaufsicht zu prüfen.

Die gleiche Diskussion würden wir auch führen, wenn die einheitliche Bankenaufsicht nicht unter dem Dach der EZB angesiedelt wäre. Wir suchen nach Wegen, dem Rechnungshof die nötigen Informationen zur Verfügung zu stellen, ohne gegen unsere Verschwiegenheitspflicht zu verstoßen. Wir tun dabei was wir können, zum Beispiel in dem wir Dokumente anonymisieren, bevor wir sie weitergeben. Aber wir müssen uns an die Vorschriften halten, die wir übrigens nicht selbst geschaffen haben. Im Moment läuft gerade eine neue Prüfung, und ich glaube inzwischen verstehen beide Seiten die relevanten Regeln besser.

Berücksichtigen Sie denn die Empfehlungen des Rechnungshofs, zum Beispiel was die Zusammensetzung der Überwachungsteams angeht? Da kritisierte der Rechnungshof, dass sich die EZB zu stark auf die Aufseher der nationalen Behörden verlässt und die meisten Überwachungsteams noch immer von Inspektoren aus dem Heimatland der entsprechenden Bank geführt werden.

Aus unserer Sicht wäre es sehr schön, wenn Aufseher aus einem Land in die Banken anderer Länder gehen würden und umgekehrt. Diesen Ansatz haben wir bei der EZB von Anfang an verfolgt: Die Leiter der gemeinsamen Aufsichtsteams haben nicht dieselbe Nationalität wie die Banken, die sie beaufsichtigen. Aber das ist bei Vor-Ort-Prüfungen nicht so einfach. Einige Banken würden gar nicht akzeptieren, dass die Prüfungen in Englisch durchgeführt werden. Dazu kommt, dass nicht alle nationalen Prüfer gänzlich in Englisch arbeiten können und/oder bereit sind, in einem anderen Land eingesetzt zu werden. Aber wir unternehmen Schritte, um die Job-Beschreibung für neu ernannte Prüfer dahingehend zu verändern, dass gute Englischkenntnisse jetzt Pflicht sind und ein möglicher Einsatz in anderen Ländern des Eurogebiets eine Option ist. Wir versuchen also, die Dinge voranzubringen.